Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert 2023 [7/2023]
24 września 2023 r. weszła w życie Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Kontrowersje wokół reformy zaczynają się już od tego, dlaczego nie jest to nowa Ustawa, a zmiana obecnie obowiązującej Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., do której przepisów w nowym brzmieniu odnosimy się w tym artykule. Ponadto, kontrowersji jest bardzo dużo. Nowelizacja Ustawy o planowaniu przestrzennym zmusza gminy do uchwalenia planów ogólnych do końca 2025 r. Plan ogólny ma zastąpić studium, ale w odróżnieniu od niego będzie aktem prawa miejscowego, więc uchwalane plany miejscowe, jak również wydawane decyzje o warunkach zabudowy będą musiały go respektować. Wielu Ekspertów uważa, że można było zmienić nazwę studium na plan ogólny, umocować, jako akt prawa miejscowego i tylko dopracowywać to, co już mamy, a nie wywracać planowanie przestrzenne w blisko 2,5 tys. gminach w Polsce. W czym lepsze będą plany ogólne od studium? Jak nowelizacja Ustawy wpłynie na możliwość partycypowania w konsultacjach społecznych? W jakim momencie inwestorzy powinni zainteresować się kształtowaniem dokumentów planistycznych, żeby się nie spóźnić? Czy nowe plany ogólne mogą zmieniać obecne przeznaczenie terenu? Co z pozwoleniami na budowę w toku? Czy reforma planistyczna faktycznie dąży do wyhamowania niekontrolowanego rozprzestrzeniania się zabudowy?
Reforma planistyczna – czy to zmiana na lepsze?
Analizując trochę z innej perspektywy całe to zamieszanie z nowelizacją Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ciężko nie odnieść wrażenia, iż jest to kolejny akt prawny stworzony przed wyborami parlamentarnymi na kanwie modnych haseł, jakie specjaliści od kampanii wyłowili z medialnego szumu. W tym przypadku wygląda na to, iż szeroko używane hasło „patodeweloperka” zataczając szerokie kręgi internetowych forów dotarło również do polityków desperacko szukających kolejnego „problemu”, jaki można rozwiązać przed wyborami. O tym czy potem do tego rozwiązania, (czy też raczej jego beta wersji) wrócą, czy nie pewnie nie myślą. Wymyślić problem, znaleźć i wprowadzić szumnie jego rozwiązanie, odhaczyć kolejny punkt na liście. Zabrakło rzeczowego podejścia do tematu. Pomijając politykę, samo założenie wprowadzenia zmian w planowaniu przestrzennym wydawało się słuszne, bo nie sama „patodewleoperka” jest problemem, a raczej wady przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w naszym kraju. To właśnie te przepisy, niespójne, dające pole do różnorakich interpretacji według indywidualnych „widzimisię”, ograniczające często możliwość realizacji zabudowy wbrew potrzebom i możliwościom terenu (w tym formalnym uwarunkowaniom), są patologią i problemem. Szkoda. Wielka szkoda, że kolejna próba zmiany tych przepisów przebiegała pod dyktando specjalistów od wizerunku i polityków, a nie praktyków oraz tych najbardziej zainteresowanych zmianami, czyli uczestników procesu budowlanego: inwestorów, deweloperów, urbanistów, architektów, planistów, samorządów i urzędników. Podobnie, jak z wieloma dziedzinami, tak i tym razem wprowadzono protezę, która nie uleczy i nie zniweluje ułomności, ale wręcz przeciwnie – utrudni cały proces – komentuje Mateusz Goździkiewicz, architekt IARP, członek Zarządu SM Górczewska.
Faktycznie, reforma została wprowadzona pod słusznymi hasłami dotyczącymi zapobiegania rozlewaniu zabudowy oraz usprawnienia procesów planistycznych w tym inwestycyjnych, ale wiele z jej elementów trudno powiązać z tymi hasłami. Można odnieść wrażenie, że jednak chodziło też o inne aspekty, jakie dziś trudno odgadnąć. Rozlewanie zabudowy to bardzo negatywne zjawisko niekontrolowanego rozrostu terenów zabudowanych, zajmowania terenów podmiejskich i wiejskich przez nową zabudowę w sposób rozproszony i chaotyczny. W ramach odreagowywania słusznie minionego czterdzieści lat temu systemu, niektórzy realizowali swoje inwestycje bez zwracania uwagi na układy urbanistyczne, bez poszanowania środowiska i sąsiadów. Pomagały im w tym często decyzje o warunkach zabudowy pozwalające w praktyce realizować zabudowę w dowolnych miejscach i niektóre plany miejscowe przeznaczające pod zabudowę zbyt pochopnie wielkie areały.
Naukowcy policzyli, że koszt uzbrojenia obszarów rozproszonej zabudowy może być dla gmin nawet 100 razy większy od kosztów obsługi zabudowy zwartej. Równocześnie wyszło im, że tylko na terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową w planach miejscowych, które obowiązują we wszystkich gminach w Polsce, mogłoby zamieszkać ponad 60 mln Polaków. A przecież ta liczba nie obejmuje terenów nieobjętych planami, a przewidywanych pod zabudowę w Studium.
W efekcie to, co najważniejsze w planowaniu – ład przestrzenny, w Polsce praktycznie nie istnieje. Szkody, jakie powoduje rozlewanie się zabudowy to oczywiście też olbrzymie starty dla środowiska w tym krajobrazu Polski. Szkody te są ignorowane przez niektórych inwestorów, ale de facto to my z naszych pieniędzy za to wszystko później płacimy. Zmiany naprawdę były już konieczne, ale sposób w jaki je wprowadzono pozostawia wiele do życzenia. Przepisy w wielu miejscach są nieprecyzyjne, czasem nawet sprzeczne wewnętrznie. Minie kilka lat zanim utrą się sądowe i administracyjnie linie orzecznicze pozwalające jednoznacznie interpretować nowe przepisy. W tym czasie wszyscy będziemy się zmagać z wieloma kłopotami, przeciągającymi się terminami i sprawami sądowymi, których przecież miało być mniej. To o czym wspominają współautorzy, czyli brak powierzenia prac nad tak ważnymi zmianami doświadczonym przedstawicielom wszystkich grup związanych z procesami planistycznymi w tym inwestycyjnymi będzie najprawdopodobniej powodem, że w wielu sytuacjach „wylane zostanie dziecko z kąpielą”. Na konsultacje ze środowiskami bezpośrednio związanymi z omawianymi zmianami poświęcono niewspółmiernie mało czasu, a uwagi zgłaszane przez nich w szczególności pod koniec procesu legislacyjnego były często pomijane. Widać wyraźnie w nowych przepisach i komentarzach do nich, że znaczna część przepisów była tworzona przez specjalistów od geoinformatyki, którzy nigdy nie uczestniczyli w rzeczywistych procedurach i problemach, a równocześnie mających wyidealizowane spojrzenie na rzeczywistość i możliwości nowoczesnych technologii. W tym wypadku nie wiązałbym terminu procedowania zmian z wyborami, chociaż takie skojarzenie samo się nasuwa – może sama końcówka prac legislacyjnych faktycznie była już podporządkowana kalendarzowi wyborczemu. Proces legislacyjny trwał dość długo – około 2 lata. Jeśli weźmiemy pod uwagę też wcześniejsze przymiarki do zmian w systemie planowania przestrzennego, w tym doświadczenia poprzednich ekip, to można powiedzieć, że o konieczności wprowadzenia tego rodzaju zmian było już wiadomo klika, jak nie kilkanaście lat temu. Oczywiście, bardzo źle się stało, że tak długo to trwało, a sposób w jaki w końcu wprowadzono zmiany pozostawia wiele do życzenia – komentuje Grzegorz Chojnacki, urbanista, architekt, wykładowca, założyciel pracowni KANON, Rzeczoznawca Polskiej Izby Urbanistów.
Czy będzie więcej planów miejscowych?
Każda reforma powinna przyczyniać się do zmian na lepsze. W moim rozumowaniu rozwoju gospodarki i nowelizacji przepisów, powinniśmy mieć łatwiej i szybciej. Zdecydowanie najszybciej uzyskuje się PnB w oparciu o plany miejscowe, ale czy gminom wystarczy pieniędzy, czasu i ekspertów, żeby już do końca 2025 r. zdążyły wdrożyć w całej Polsce nowe plany ogólne? Wątpię. Od 2026 r. plany miejscowe będą mogły być uchwalane w przypadku, gdy gmina uchwali plan ogólny. Czy mamy takie zasoby finansowe, żeby potem aktualizować plany miejscowe? Logicznie myśląc powinny być one zgodne z tym, czego wymagać będą nowe plany ogólne. Niestety, szybko się to nie stanie i obowiązujące już plany miejscowe rzecz jasna zachowają moc prawną, a w mojej opinii powinny być zaktualizowane. Ta cała reforma planistyczna, w tym co już mamy uchwalone, tak naprawdę zmieni niewiele. I pomimo, że mamy nowe wskaźniki urbanistyczne i nowe ich brzmienie, to w inwestycjach opartych na obowiązujących już planach miejscowych nie będą one wymagane. Zatem w deweloperskich prospektach informacyjnych w rubryce „maksymalna i minimalna nadziemna intensywność zabudowy” i tak wpiszemy, że plan takiego wskaźnika nie opisuje. No chyba, że gminy będą „rzeźbić” plany ogólne pod plany miejscowe, które są już uchwalone lub są w toku procedury – byłoby to absurdem. Czy reforma planowania przestrzennego realnie przyczyni się do większego pokrycia obszaru Polski planami miejscowymi? Życzyłbym tego sobie oraz innym inwestorom, bo na razie według danych prof. Pawła Swianiewicza i dr Julity Łukomskiej z lipca 2022 r. „Planowanie przestrzenne. Ranking pokrycia mpzp.”, 317 gmin pokryło 100% terenu planami miejscowymi, kolejne 339 gmin ma pokryte 90% planami, 2338 gmin ma co najmniej jeden plan miejscowy, a 139 gmin nie przyjęło ani jednego planu miejscowego. W 2020 r. mieliśmy pokrytych 31,4% terenów Polski planami miejscowymi. Z kolei, Raport Fundacji im. Batorego wskazuje, że planowanie przestrzenne było jedną z pierwszych ofiar cięć budżetowych w 2020 r., co było skutkiem pandemii i wprowadzonych zmian w systemie podatkowym. Nie wiem czy statystyki sprzyjają w tym momencie tak ogromnym zmianom w polskim planowaniu przestrzennym, ale trzymam kciuki by pracowało nam się łatwiej, a ład przestrzenny był widoczny! – komentuje Adrian Hołub, CRE Advisor, Geodetic Board Member Investor, PKN Expert, Lecturer, Author.
Nałożenie na samorządy obowiązku uchwalenia planów ogólnych do końca 2025 r. spowoduje powstanie setek „potworków” urbanistycznych, za które trzeba będzie zapłacić. Za ich stworzenie zapłacą samorządy, a w kolejnych latach zapłacą inwestorzy oraz zwykli ludzie żyjący i funkcjonujący na danych obszarach. W ilu gminach plany ogólne tworzone ad hoc zablokują rozwój, powstawanie nowej infrastruktury – nie tylko budynków, ale również szkół, przedszkoli, dróg, parków itp. Czy ktoś wierzy, że plany ogólne zostaną przygotowane w taki sposób, by w kolejnych latach uchwalane na ich podstawie plany miejscowe pozbawione były błędów, absurdów i niedociągnięć? Chyba tylko optymiści oderwani od rzeczywistości. Plan ogólny ma zastąpić studium, ale w przeciwieństwie do niego ma być aktem prawa miejscowego, a więc uchwalane na podstawie planów ogólnych miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego siłą rzeczy muszą i będą powtarzać wszystkie niedociągnięcia i błędy planów ogólnych. Każdy pracujący w branży wie z czym wiąże się powstanie studium, czy też planu miejscowego. To nie miesiące, ale lata pracy, wyłożeń, konsultacji społecznych, uzgodnień itp. Dziś, te lata muszą zostać skrócone do miesięcy, może nawet tygodni w przypadku niektórych gmin. Biorąc pod uwagę, jak złożony jest to proces, i ile wymaga pracy, uzgodnień z wieloma organami i instytucjami (chociażby ze służbami ochrony zabytków na co potrzeba czasu), nie sądzę by przebiegał sprawnie i zgodnie ze sztuką. Dodatkowo, nagle znaleźliśmy się w rzeczywistości, w której na gwałt potrzeba urbanistów. W kraju, w którym od dziesięcioleci urbanistyka istnieje tylko w słowniku (bo umówmy się w Polsce urbanistyki się nie praktykuje, może się jej trochę uczy na studiach) nagle muszą się pojawić setki, a może nawet tysiące urbanistów. Można śmiało parafrazować słynne hasło „kobiety na traktory” i rzucić: „urbaniści na plany ogólne!”– komentuje Mateusz Goździkiewicz.
Wskaźniki urbanistyczne
Nie ukrywam, że zmiany planistyczne w zakresie porządku w definiowaniu wskaźników urbanistycznych mocno mnie rozczarowały. Zgadzam się z tym, że zmniejszono liczbę wymaganych wskaźników, bo te które zostały są wystarczające do zapanowania nad zabudową, ale pozostaje nam bałagan w ich definiowaniu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6) Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym obowiązkowo muszą być określone „zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów”.
W mojej opinii, definicja wszystkich parametrów, m.in. intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, wysokość zabudowy, powierzchnia zabudowy, linia zabudowy, linia frontowa itd. powinny być zdefiniowane na poziomie ustawowym. Powinien być zakaz tworzenia własnych definicji tych pojęć w planach ogólnych i planach miejscowych. Powinien być też zakaz kopiowania tych definicji z Ustawy do planów.
Te wskaźniki, które są zdefiniowane w Ustawie mają odmienne brzemiennie niż w innych ustawach czy rozporządzeniach. Przykładem jest wysokość budynku, gdzie definicja z planowania przestrzennego jest odmienna od definicji wysokości w art. 6 z warunków technicznych. To powoduje, że inwestor rękoma architekta musi wyliczyć inną wysokość budynku na potrzeby planowania przestrzennego i inną wysokość budynku na potrzeby dokumentacji PnB – totalny absurd. Już od lat głoszę, że powinien być tylko jeden dokument prawny ze wszystkimi definicjami z zakresu nieruchomości, planowania. W raporcie „Najczęściej zaskarżane wady i błędy projektów” pod redakcją INVESTOR REE wykazaliśmy blisko 306 tys. wyroków sądowych dla 10 analizowanych parametrów urbanistycznych. 24 Ekspertów partycypujących w raporcie wskazało wielokrotnie na błędy i rozbieżności w definicjach pomiędzy aktami prawnymi i przede wszystkim niewłaściwym formułowaniu własnych definicji w planach miejscowych, które nierzadko są błędne i sprzeczne z aktami prawa – komentuje Adrian Hołub.
Nowe przepisy częściowo wychodzą naprzeciw oczekiwaniu, aby definicje ważnych pojęć były w Ustawie, ale co z tego skoro część tych pojęć jest zdefiniowana nie tylko w jednym miejscu, ale w wielu aktach powszechnie obowiązujących, a często ich brzmienie w wielu miejscach nadal pozostaje niejednoznaczne. Prowadzi to do sytuacji, że pomimo ustawowych definicji i tak dopiero linia orzecznicza będzie pozwalała na wskazanie prawidłowej interpretacji. Interpretacje te będą też niestety różne w zależności od rejonu Polski czy składu sędziowskiego. Dodatkowo, np. projektanci będą musieli w projektach oddzielnie liczyć niektóre wskaźniki, aby wykazać zgodność z planem miejscowym i oddzielnie, aby zadość uczynić przepisom budowlanym. Przeciętny Kowalski nie ma szans się w tym połapać. Dziś zgodnie z zasadami legislacji w planie miejscowym mamy zakaz definiowania pojęć, jeśli są one określone w przepisach powszechnie obowiązujących oraz kopiowania istniejących przepisów w tym definicji do planu. Tylko co mają zrobić gminy i ich projektanci, jeśli nawet na poziomie ustaw definicja jest niejasna albo linia orzecznicza jeszcze się nie wykształciła lub nie przewidziała przypadku, w którym akurat się znaleźliśmy? Z tego wynikają właśnie problemy, o których Kolega Adrian wielokrotnie pisze w swoich publikacjach. Dla przykładu w roku 2010 próbowano doprecyzować w ustawie pojęcie „intensywności zabudowy”, ale zrobiono to fatalnie mieszając dwa istniejące wcześniej zupełnie różne pojęcia „powierzchni całkowitej” i „powierzchni zabudowy”, o czym też wspólnie napisaliśmy wyczerpujący artykuł (tutaj >>). W efekcie do czasu wyjaśnienia przez sądy co właściwie ustawodawca miał na myśli gminy nie miały innego wyjścia tylko musiały, mimo ustawowej definicji, próbować doprecyzowywać to pojęcie. Mamy, więc dziś obowiązujące nadal palny, do których zrozumienia nie wystarczy znajomość przepisów powszechnie obowiązujących – trzeba zagłębić się w historię planu i okoliczności, w jakich powstawał. To wszystko jest oczywiście potwierdzeniem tezy, że zła legislacja zamiast do uproszczenia prowadzi do jeszcze większego chaosu – komentuje Grzegorz Chojnacki.
KANON pracownia urbanistyczna. Grzegorz Chojnacki
Z założenia, parametry opisane w planie ogólnym będą miały za zadanie wyznaczenie ram, w jakich będzie mogła się kształtować nowa zabudowa wraz z zagospodarowaniem terenu. Pomysł słuszny. Takie działanie miałoby wpłynąć na planowe i przemyślane kształtowanie przestrzeni, ochronę krajobrazu i przyrody, polepszenie warunków życia i funkcjonowania w ośrodkach zurbanizowanych poprzez ich uporządkowany i przemyślany rozwój. Obawiam się, że to nie zostanie osiągnięte. Obowiązujący termin na uchwalenie planów ogólnych spowoduje zapewne w wielu gminach podejście na skróty do tematu. Z jednej strony część gmin będzie się obawiała zastopowania procesów inwestycyjnych, a co za tym idzie ograniczenia wpływów z tego tytułu do gminnych budżetów, więc powstanie masa planów ogólnych z napompowanymi wskaźnikami umożliwiającymi realizację zabudowy z wykorzystaniem maksymalnych możliwości działki/terenu. Z drugiej strony, część gmin przerażona możliwością realizacji zabudowy w przyszłości, w sposób niekontrolowany uchwali plany ogólne z parametrami ograniczającymi do minimum, lub wręcz uniemożliwiającymi realizację zabudowy. Niestety, obawiam się, że nasz krajobraz, przyroda, nasze otoczenie w ośrodkach, w których mieszkamy i pracujemy niewiele skorzysta, a być może sporo straci na nowelizacji Ustawy. Ustawodawca, już na samym początku przewidział narzędzia naprawcze, jakby od razu zakładając, iż plany ogólne, jakie powstaną będą niestety obarczone wadami – komentuje Mateusz Goździkiewicz.
Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych
W związku z tym, że dokumenty planistyczne niejako będą kształtowane na nowo, rodzi się pytanie czy inwestorzy powinni upatrywać tu szansy na zmianę przeznaczenia gruntów? Czy możliwe będzie przykładowo wnioskowanie o zmianę działek leśnych czy rolnych pod zabudowę mieszkaniową przy okazji tworzenia planów ogólnych? Przykładowo jest inwestor, który ma działkę leśną z możliwością zabudowy. Na działce przebiega linia elektroenergetyczna średniego napięcia, a konieczność odsunięcia się od niej powoduje, że wybudować nie może nic. Czy taki inwestor w toku uchwalania planów ogólnych powinien upatrywać szansy na zmianę przeznaczenia działki i wykorzystanie jej na cele budowlane? Na ile w tym wszystkim partycypować będą instytucje chroniące grunty rolne i lasy? Przepisy związane z ochroną takich gruntów już są bardzo skomplikowane. W planach ogólnych można będzie określić obszary uzupełnień zabudowy, w których ma być łatwiej przeznaczyć grunty rolne na inne cele ale w mojej opinii zasady wyznaczania tych terenów są absurdalne, o czym szczegółowo piszę w artykule „Trudniej będzie uzyskać warunki zabudowy? Obszar uzupełnienia zabudowy” [Rocznik INVESTOR REE 7/2023] – komentuje Adrian Hołub.
Przy okazji warto przypomnieć, że czym innym jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, a czym innym wyłączenie z produkcji leśnej / rolnej gruntu. Te procedury potocznie są powszechnie mylone i nazywane odlesieniem lub odrolnieniem, co też rodzi potem wiele komplikacji i nieporozumień. Tutaj mówimy głównie o pierwszym przypadku – o zgodach na zmianę przeznaczenia. Analizując stare i nowe przepisy w zakresie ochrony gruntów rolnych czy leśnych widzimy, że problematyka ta jest w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poruszana wielokrotnie. Na przykład mowa jest tam między innymi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza „wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin” (art. 1 ust. 2 pkt 3 Ustawy) oraz „potrzeby związane z kształtowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i rozwoju produkcji rolniczej” (art. 1 ust. 2 pkt 15 Ustawy). Grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne znajdujące się na obszarze gminy muszą być uwzględnione w ustaleniach planu ogólnego gminy (art. 13b pkt 3 litera q Ustawy). Jedna z wydzielanych stref planistycznych w planach ogólnych ma być „strefą produkcji rolniczej” (art. 13c ust. 2 pkt 7 Ustawy). W trakcie sporządzenia planu ogólnego gmina musi wystąpić o stosowną opinię w zakresie kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej i rozwoju produkcji rolniczej do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 13i ust. 3 pkt 5 litera a tiret 18), a w przypadku gruntów leśnych do właściwego terytorialnie nadleśniczego (art. 13i ust. 3 pkt 5 litera a tiret 13). To co jest bardzo istotne w zakresie przeznaczania terenów rolnych na obszary zabudowy to zapis (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit a ustawy) dotyczący możliwości określenia w planie ogólnym obszaru uzupełnienia zabudowy. Obszar taki będzie mógł powstać w oparciu o szczegółowe wytyczne, jakie powstaną w związku z art. 13m ust. 1. Ustawy, t.j. „Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego i racjonalnego gospodarowania gruntami rolnymi, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych i rozpraszaniu zabudowy”. Projekt takiego rozporządzenia na dzień pisania tej treści (11.2023) powstał i był upubliczniony wiosną 2023 r. Prawdopodobnie, jego ostateczna treść niewiele będzie się różnić od tamtej wersji. Obszar uzupełnienia zabudowy będzie bardzo trudny do wyznaczenia, a będzie to jedyne miejsce, gdzie można będzie w miarę łatwo przeznaczyć grunty rolne na inne cele w planie miejscowym, bo bez zgód na zmianę ich przeznaczenia i jedyny (z drobnymi wyjątkami) obszar gminy, gdzie będzie można po wejściu w życie w danej gminie planu ogólnego wydawać decyzje o warunkach zabudowy. W innych przypadkach (zgodnie z art. 17 pkt 6 lit c Ustawy) wyznaczenie w planie miejscowym terenów o innym przeznaczeniu na chronionych gruntach rolnych zawsze wymagana jest „zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne”, o której mowa w Ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Również w przypadku nowych narzędzi wprowadzonych omawianą reformą, jak tryb uproszczony sporządzania planów miejscowych oraz zintegrowany plan inwestycyjne (ZPI), jest położony silny nacisk na ochronę gruntów rolnych i leśnych. Ustawa jasno wskazuje, że pierwszego z tych narzędzi nie można zastosować w przypadku „przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody (…)” (art. 27b ust. 2 pkt 2). A w przypadku zintegrowanego planu inwestycyjnego mimo pewnych uproszczeń proceduralnych to w przypadku gruntów rolnych i leśnych również należy wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 37ec ust 2 pkt 4c) – komentuje Grzegorz Chojnacki.
Analizy dokumentów planistycznych. GEODETIC
A jak to jest w przypadku wydawania warunków zabudowy?
Jeszcze przez około dwa lata, do czasu aż wejdą w życie plany ogólne, ale nie dłużej niż do końca 2025 roku (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4), wydanie decyzji o WZ jest możliwe w przypadku spełniania łącznie 6 warunków. Jednym z nich jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc jeszcze na podstawie już nieobowiązującej od lat Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast, od dnia utraty mocy studium (a trzeba zauważyć, że będzie to data ruchoma w różnych gminach, będzie to albo dzień wejścia w życie planu ogólnego albo dzień 1 stycznia 2026 r.) będzie obowiązywał dodatkowy warunek (pkt 1a ww. przepisu), że teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. W Ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu (art. 7 ust 2a) jest mowa o tym, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy.
Oznacza to w praktyce, że już teraz (od dnia wejścia w życie reformy) do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminnie nie ma szans na wydanie decyzji WZ na gruntach rolnych chronionych. Od dnia utraty mocy studium będzie istniała możliwość wydania decyzji WZ na gruntach rolnych chronionych, ale wyłącznie w obszarze uzupełnienia zabudowy wskazanym w planie ogólnym.
Przepisy dopuszczają pewne drobne wyjątki od reguł opisanych powyżej, ale nie dotyczą one większości najczęściej spotykanych procesów inwestycyjnych w tym tych związanych z realizacją budynków mieszkalnych czy usługowych – komentuje Grzegorz Chojnacki.
Zmiana funkcji terenu
A co ze zmianą funkcji przeznaczenia terenów w obecnych planach miejscowych? Czy możliwe będzie przykładowo wnioskowanie o zmianę terenów pod mieszkaniówkę jednorodzinną, na wielorodzinną czy usługi?
W przypadku, gdy inwestorzy mają jakiś pomysł na realizację inwestycji, a dotychczasowe studium nie przewiduje możliwości takiego profilu funkcjonalnego uważam, że już teraz powinni oni występować z wnioskami o sporządzenie planów ogólnych wraz ze wskazaniem rodzaju przeznaczenia terenu, który ich interesuje. Oczywiście, w przypadku zabudowy mieszkaniowej będzie nas ograniczać bilansowanie terenu, jednakże w przypadku innych inwestycji takich jak zabudowa usługowa lub przemysłowa już nie. Takie wnioski uświadomią gminy, czy warto przystępować do sporządzania planów ogólnych jak najszybciej. Warto również wspomnieć o tym, że wyznaczanie terenów uzupełnienia zabudowy i nowych terenów mieszkaniowych jest mocno ograniczone z góry ustalonymi wzorami matematycznymi. W związku z tym, ciężko będzie „naciągnąć” ilość nowych terenów pod zabudowę, a czasami wręcz okaże się, że część terenów mieszkaniowych wyznaczonych w istniejącym studium nie będzie już mogła pełnić takiej funkcji w nowym planie ogólnym – komentuje Justyna Węclewska, Land Project Manager, Industrial Agency, JLL.
Należy się spodziewać, że do większości planów ogólnych zostaną przeniesione w pierwszej kolejności ustalenia obowiązujących planów miejscowych. Dopiero potem zostanie ustalone przeznaczenie pozostałych obszarów. Nie można niestety oczekiwać, że przeniesione będą ustalenia z obowiązujących studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (tam gdzie nie ma planów) w szczególności, jeśli chodzi o strefy funkcjonalne, w których może występować zabudowa mieszkaniowa. Plan ogólny będzie sporządzany przez gminę według nowych bardzo rygorystycznych zasad.
Strefy związane z zabudową mieszkaniową będą mogły być wyznaczane wyłącznie w miejscach, gdzie taka zabudowa jest dopuszczona w już obowiązujących planach miejscowych albo w rejonach, gdzie istnieje taka zabudowa w obszarach o zwartej zabudowie. Wyznaczenie w planie ogólnym obszarów uzupełnienia zabudowy będzie możliwe wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Dodatkowe, nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową będą mogły być wyznaczone wyłącznie, jeśli chłonność wyżej wymienionych terenów jest mniejsza od potrzeb wynikających z demografii gminy. Będą tu obowiązywały bardzo sztywne matematyczne algorytmy, z którymi nie da się dyskutować.
W większości gmin w Polsce jednak istnieje nadpodaż terenów mieszkaniowych w dokumentach planistycznych – w efekcie wyznaczenie nowych będzie praktycznie niemożliwe. To wszystko ma służyć ograniczeniu rozlewania zabudowy – zjawiska bardzo niekorzystnego zarówno dla środowiska, w tym krajobrazu, jak i dla ekonomii gospodarowania przestrzenią. W efekcie, w wielu gminach nastąpi w planach ogólnych ograniczenie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w stosunku do obecnych studiów. Różnice te będą najmniej zauważalne w gminach, które mają uchwalone plany miejscowe obejmujące całość lub większość ich obszarów. W innych przypadkach wielu właścicieli gruntów będzie miało zmienione potencjalne warunki rozwoju. Oczywiście, jeśli komuś zależy na zmianie przeznaczenia jego działek nawet objętych planami miejscowymi, to warto wnioskować o zmianę tego przeznaczenia w planie ogólnym, bo dopiero potem będzie można próbować zmienić przeznaczenie w planie miejscowym. Gminy na pewno chętnie będą przychylały się do wniosków o zmianę przeznaczenia terenów mieszkaniowych na inne, bo to pozwoli im poprawić bilanse i w efekcie może gdzieś utworzyć dodatkowe nowe tereny związane z mieszkaniówką. Natomiast jak wyżej wspomniano, ze względu na nadpodaż terenów mieszkaniowych najprawdopodobniej nie będzie woli ani możliwości w większości gmin na zmiany przeznaczenia terenów na mieszkaniowe, a w przypadku już istniejących na ich intensyfikację – komentuje Grzegorz Chojnacki.
Konsultacje społeczne
W toku uchwalania planów ogólnych i planów miejscowych konieczne są konsultacje społeczne. Wielu Ekspertów podnosi to, że jest to element, który wpłynie niekorzystnie na szybkie wdrożenia dokumentów i może stanowić dużą przeszkodę w wyrobieniu się z wszystkim do końca 2025 r. Kiedy inwestorzy powinni zainteresować się zmianami dokumentów planistycznych w obszarach prowadzonych inwestycji, żeby się nie spóźnić? Jakie zmiany w zakresie partycypowania społeczeństwa przewiduje reforma planowania przestrzennego? – pyta Adrian Hołub.
W wyniku nowelizacji wprowadzono kilka nowych form partycypacji społecznych. Oprócz wyłożenia dokumentu do publicznego wglądu i zbierania wniosków będzie można również zapoznać się z nim w nowych formach, np. podczas dyżurów projektantów lub spacerów terenowych. Pomimo tego, czas przeznaczony w procedurze na partycypacje społeczne nie zmienił się w stosunku do tego, co było dotychczas. W mojej ocenie, ten element procedury nie wpłynie negatywnie na czas uchwalenia planu miejscowego lub planu ogólnego. Co więcej, w przypadku dużych inwestycji, które będą realizowane na podstawie ZPI ten czas może wręcz ulec skróceniu – komentuje Justyna Węclewska.
Zgadzam się z Panią Justyną, nowe przepisy dotyczące partycypacji nie powodują przedłużenia procedur, mogą jednak powodować zamieszanie formalne ze względu na pewne braki precyzji w opisie poszczególnych form konsultacji i w sposobu umieszczania ich wyników w rejestrze urbanistycznym – komentuje Grzegorz Chojnacki.
Analizy dokumentów planistycznych. GEODETIC
Co z pozwoleniami na budowę w toku?
Wielu inwestorów, którzy procedują właśnie pozwolenia na budowę w oparciu o obecnie funkcjonujące plany miejscowe pyta mnie, czego w praktyce mają się spodziewać? Na ile, nowe dokumenty planistyczne mogą wywrócić procesy inwestycyjne i czy ewentualnie inwestorzy mają obawiać się zmian korzystnych czy raczej niekorzystnych w tym zakresie? – pyta Adrian Hołub.
W przypadku procesów inwestycyjnych prowadzonych w oparciu o istniejące plany miejscowe inwestorzy mogą spać spokojnie. Ta zmiana tak naprawdę może wpłynąć głównie na procesy predevelopmentowe, które wymagają zmian w obowiązujących dokumentach planistycznych lub uzyskania decyzji WZ. Przy czym warto podkreślić, że nowelizacja nie wprowadza dużej rewolucji w zakresie sporządzania planów miejscowych, a decyzje WZ można będzie uzyskiwać niemalże na starych zasadach aż do momentu utraty mocy studium – komentuje Justyna Węclewska.
Tryb uproszczony sporządzania panów miejscowych
Ta procedura jest przewidziana na sytuacje, gdy obowiązujący plan miejscowy wymaga niewielkich zmian. Czy to znaczy, że inwestor, który chce na działce z oznaczeniem MN (zabudowa mieszkaniowa niska) będzie mógł wnioskować o zmianę na MW (zabudowa mieszkaniowa wysoka)? Zakres możliwych zmian określa art. 27b Ustawy o planowaniu przestrzennym, który obowiązuje od 24. września 2023 r. Zmiana planu miejscowego dotyczy wyłącznie:
a) wprowadzenia ustaleń wynikających z uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń (…),
b) wprowadzenia ustaleń wynikających z decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego (…),
c) wprowadzenia ustaleń wynikających z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie,
d) zmiany przeznaczenia terenu niepowodującej zmiany obowiązującego zakazu zabudowy lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu określonych na podstawie przepisów odrębnych oraz umożliwiającej realizację inwestycji niepowodującej:
– zwiększenia oddziaływania na środowisko,
– zwiększenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, oraz
– wprowadzenia ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich,
e) zmiany ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu o wartość nie większą niż 10% wartości obowiązujących parametrów i wskaźników (…),
f) zmiany ustaleń dotyczących sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,
g) zmiany ustaleń dotyczących kolorystyki obiektów budowlanych lub pokrycia dachów,
h) zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania lub linii zabudowy o nie więcej niż 1 m,
i) zmiany ustaleń w związku z wpisem obiektu lub obszaru do rejestru zabytków, skreśleniem obiektu lub obszaru z rejestru zabytków lub ujęciem zabytku w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków,
j) zmiany przebiegu sieci uzbrojenia terenu (…), która nie powoduje zwiększenia związanych z nimi ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu,
k) uchylenia zakazu lokalizacji zamontowanych na budynku instalacji OZE wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego lub mikroinstalacji (…)
l)uchylenia ustaleń uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, (…).
Z punktu widzenia inwestorów nieruchomości najważniejsze są zapisy dopuszczające 10% zmianę wskaźników i parametrów zabudowy, zmianę przeznaczenia terenu pod pewnymi warunkami oraz zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu do 1m.
Ustawa przewiduje również sytuacje, w których nie stosuje się postepowania uproszczonego sporządzania planów miejscowych. Dotyczy to
„1) lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;
2) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody(…)
3) obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;
4) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią;
5) terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy;
6) inwestycji lokalizowanych na obszarze parków narodowych i ich otulin, rezerwatów przyrody i ich otulin;
7) obiektów i obszarów uznanych za pomniki historii;
8) gruntów zmeliorowanych.”
Postępowania uproszczonego nie stosuje się też, gdy zmiany dotyczą lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projekt zmian takiego planu musi być uzgodniony z wojewodą, który na wydanie decyzji ma 14 dni. Pozostałe czynności związane z procedurami są tożsame jak dla sporządzania planu miejscowego. Uważam, że zaproponowane zmiany są dobre. W jednym z obiektów publicznych, w którym wykonywaliśmy analizę chłonności rozbudowy, blokował nas wychodzący 0,5m poza linię rozgraniczającą fragment budynku. Budynek był zbudowany zanim wszedł plan miejscowy, a więc „błąd” wynikał z generalizacji planu miejscowego. Niemniej jednak w przypadku zastosowania procedury uproszczonej można tego typu inwestycję przekierować do realizacji. Na ile te zmiany będą dotyczyć tego typu korzystnych aspektów dla inwestorów, a na ile będą sposobem na notoryczne naginanie procedur? Czas pokaże – komentuje Adrian Hołub.
W praktyce, zastosowanie trybu uproszczonego sporządzenia planu będzie, zatem dotyczyło naprawdę bardzo niewielu sytuacji i żadna z nich nie będzie mogła prowadzić do znaczących zmian w przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu – komentuje Grzegorz Chojnacki.
Po nowelizacji mamy rozbudowany art. 27. Jako narzędzie naprawcze, może średnio zadziałać, ale jako narzędzie do realizacji zabudowy bez poszanowania otoczenia już całkiem nieźle, szczególnie dzięki zapisom o możliwości zmiany wyznaczonych parametrów do 10%. Wyobraźmy sobie sytuację, gdzie plan ogólny został opracowany przez specjalistów z założeniem, np. ochrony istniejących zabytków, czy też układu urbanistycznego i zieleni niewpisanych jeszcze do rejestru lub ewidencji zabytków. Istniejąca historyczna zabudowa jest tej samej wielkości, w tej samej linii tworząc piękną pierzeję, a na działce pomiędzy nią powstaje plomba, która nie musi respektować parametrów planu ogólnego w zakresie 10%. Plomba jest wyższa o kilka metrów, stoi bliżej lub dalej ulicy o kilka metrów, i generalnie ma za nic całą tę urbanistykę i ład przestrzenny. Ma za nic, bo pozwalają jej na to przepisy, więc nie dziwmy się „patodeweloperce”, bo ona wynika zazwyczaj z tego, że tak po prostu można. Możliwość zmiany parametrów do 10% to przepis, który już na starcie stawia bój planistów i urbanistów o ład przestrzenny na pozycji straconej. W mojej ocenie nie powinno go być – komentuje Mateusz Goździkiewicz.
