Redakcja INVESTOR REE
Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyszczególnia trzy rodzaje ewidencji: krajową ewidencję zabytków (KEZ), wojewódzką ewidencję zabytków (WEŹ) i gminną ewidencję zabytków (GEZ). Wpis do ewidencji zabytków to potencjalny pretendent do wpisu do rejestru zabytków, co jest szczególnie istotne w przypadku objęcia zabytku ochroną tymczasową przed dokonaniem wpisu do rejestru zabytków. Niektóre wyroki sadowe stanowią, że wpis do ewidencji nie nakłada na właściciela nieruchomości żadnych ograniczeń poza obowiązkami informacyjnymi. Nie jest to jednak zgodne z prawdą, bo dzieje się tak tylko do momentu, gdy chcemy przeprowadzić remont, modernizację czy adaptację do nowych funkcji. Przed przystąpieniem do tych czynności inwestor ma już pewne obwiązki, które niestety ze względu na archaiczne przepisy ustawy o ochronie zabytków nie są jasne, co przysparza wielu kłopotów i inwestorom i urzędnikom. Jakie przesłanki muszą wystąpić, żeby wpisać obiekt do ewidencji zabytków? Czy zabytek wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków automatycznie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków? Co, jeśli konserwator niesłusznie wpisał zabytek do ewidencji zabytków? Kiedy wpisuje się zabytek do krajowej, kiedy do wojewódzkiej, a kiedy do gminnej ewidencji zabytków – i na czyj wniosek się tego dokonuje? Czy można zaskarżyć decyzję o wpisie do ewidencji zabytków? I czy dokonanie wpisu do ewidencji zabytków bez wiedzy właściciela nieruchomości jest w ogóle, zgodne z konstytucją? Przeanalizujmy kilka przypadków i wydane w tym aspekcie wyroki sądowe.
Jakie są rodzaje ewidencji zabytków?
Zgodnie z art. 22. Ustawy o ochronie zabytków:
„1. Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków.
2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
3. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku.
4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.
5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
6. Właściwy dyrektor urzędu morskiego prowadzi ewidencję zabytków znajdujących się na polskich obszarach morskich w formie zbioru kart ewidencyjnych.”
Czy właściciel jest informowany o wpisie do ewidencji?
Uwaga! Przywołany wyżej, art. 22 ust. 5 pkt 3 częściowo został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 (Dz.U.2023.951) z dniem 11 maja 2023 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.
Sporządzanie i włączanie karty zabytku do ewidencji zabytków w porozumieniu ze stronami zainteresowanymi nie wynika wprost z jurysdykcji administracyjnej, ale zgodnie z wyrokiem WSA II SA/Kr 762/20 z września 2021 r. należy zrealizować „obowiązek zapewnienia właścicielom nieruchomości uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a.” Artykuł stanowi, że „Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.” Skład sędziowski wskazał również, że zasługuje na uwagę „konstytucyjna zasada jawności i przejrzystości działania administracji publicznej (art. 2 Konstytucji), organy powinny w rzetelny sposób informować właścicieli o tym, że ich nieruchomości zostały objęte wojewódzką ewidencją zabytków”.
Warty zauważenia jest też wyrok sądu II SA/Kr 982/20, który wskazuje, że „wpisanie obiektu do ewidencji zabytków powoduje ograniczenie prawa własności, zatem taka ingerencja może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i niebudzących wątpliwości.” Tożsame stanowisko przyjął skład sędziowski w wyroku II SA/Gd 745/23. Ponadto zauważono, że zachowanie zabytku musi leżeć w interesie społecznym, co wynika z ustawowej deficjencji zabytku. Organ powinien wyważyć interes w kontekście indywidualnego interesu właściciela i wykazać, dlaczego interes społeczny jest bardziej istotny, ponieważ wpływa to na konstytucyjne prawo własności. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po stronie właściciela lub posiadacza pojawiają się obowiązki wynikające z art. 5, art. 28 ust. 1, art. 110 i art. 113 ustawy o ochronie zabytków (LEX nr 3699051).
Ewidencja zabytków szersza niż wpis do rejestru
Zgodnie z postanowieniem NSA III OW 198/21 pojęcie ewidencji zabytków ma szersze znaczenie niż pojęcie wpisu do rejestru zabytków. W GEZ ujmowane są zarówno obiekty i nieruchomości wpisane do rejestru zabytków, jak również zabytki wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków i takie, które zostały wyznaczone rzez wójta. Skład sędziowski stwierdził, że art. 7 ustawy o ochronie zabytków określa tylko pięć form ochrony przyrody. Zgody konserwatora odnoszą się do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, a więc do tej węższej grupy obiektów czy nieruchomości.
Czy zabytek wpisany do WEZ musi znaleźć się w GEZ?
Wyżej wykazano, że jeżeli nieruchomość jest wpisana do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to musi się ona również znaleźć w gminnej ewidencji zabytków. Wyrokiem WSA II SA/Kr 762/20 z września 2021 r. skład sędziowski stwierdzi, że w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do WEZ, to bezwzględnym obowiązkiem wójta jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do GEZ nie ma bowiem charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ wójt nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora, a obowiązki wójta związane z przeniesieniem wpisu z wojewódzkiej ewidencji zabytków do ewidencji gminnej, ograniczone są do zweryfikowania, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. W przypadku gdy zabytek włączono decyzją konserwatora do ewidencji wojewódzkiej, to wójt nie ma prawa przeprowadzać żadnych dowodów i dokonywać własnych ustaleń w zakresie podstaw do włączenia zabytku do ewidencji gminnej. Jest to w istocie formalność, która nie wymaga zajęcia przez wójta jakiegokolwiek stanowiska w kwestii tego wpisu.” Co jeśli jednak decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków o wpisie do WEZ była niesłuszna? Czy wtedy należy wypisać budynek również z GEZ? W tym samym wyroku skład sędziowski stwierdził bezskuteczność włączenia przez wójta gminy do gminnej ewidencji zabytków kart adresowych zabytków będących historycznymi układami ruralistycznymi. Należy zaznaczyć, że w tym przypadku czynność została zaskarżona tylko dlatego, że wojewódzki konserwator zabytków naruszył zasadność prawa materialnego wynikającą z art 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków – przy dokonywaniu wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem sądu „(..) za oczywiście uzasadniony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w WEZ do GEZ po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku.”
Odmowa wyłączenia budynku z ewidencji przez autentyczność zabytku
Gmina zaskarżyła czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków z 2020 r. w zakresie odmowy wyłączenia budynku z gminnej ewidencję zabytków. Wyrokiem VII SA/Wa 2200/20 WSA oddalił skargę. Gmina w całości zaskarżyła wyrok w zakresie naruszenia szeregu przepisów, jednak NSA w wyroku II OSK 2730/21 z lutego 2023 r. wskazał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skład sędziowski orzekł, że „o tym, czy mamy do czynienia z zabytkiem, decydują cechy obiektu i jego właściwości. W ramach dokonywania wykładni terminów ustawowych i ustalania, czy konkretny obiekt wypełnia przesłanki uznania go za zabytek, niezbędne jest odniesienie się do wszystkich kryteriów wskazanych w definicji. Oznacza to, że objęcie określonej nieruchomości ochroną przez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (A. Ginter, A. Michalak (w:) A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Choć stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku nie jest jedynym wyznacznikiem jego autentyzmu, jednakże stanowi niewątpliwy wyznacznik i źródło wartości zabytkowych. Kryterium autentyczności, w rozumieniu materiałów, technologii, konkretnych rozwiązań projektowych, nierozerwalnie związane jest z pojęciem stanu oryginalnego, który pełni rolę dokumentu historycznego i wiąże się z oryginalnością samej substancji. Brak autentyzmu obiektu przesądza o utracie wartości zabytkowych (wyrok NSA z czerwca 2022 r., II OSK 1848/19, LEX nr 3398645). (…) Zdaniem Konserwatora Zabytków budynek nadal ma walory architektoniczne, pomimo wskazanych uszkodzeń. Zachowana drewniana bryła budynku z pozostałościami szalunków i nielicznych dekoracji snycerskich, umożliwia przeprowadzenie remontu w oparciu o pierwotne rozwiązania materiałowe, konstrukcyjne i zdobnicze. Co istotne takie budynki drewniane stanowią obecnie nieliczne przykłady historycznego budownictwa mieszkaniowego (…) dlatego należy dążyć do zachowania ostatnich reliktów tego typu zabudowy. Należy pamiętać, że dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. (…) Wojewódzki Konserwator Zabytków jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę dostatecznie wykazał, że przedmiotowy budynek, mimo złego stanu technicznego, nadal zachował i posiada walory oraz cechy zabytku o jakich mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. (LEX nr 3514463)”
Zaskarżenie decyzji o wpisie do ewidencji zabytków
Okazuje się, że można zaskarżyć decyzję o wpisie do ewidencji zabytków. Wyrok WSA II SA/Kr 1361/23 ze stycznia 2024 r. porusza aspekty ochrony praw podmiotowych właściciela nieruchomości w postępowaniu ewidencyjnym. Burmistrz Miasta Zakopane w 2011 r. włączył kartę adresową budynku do gminnej ewidencji zabytków. Organ podkreślał, że drewniany, parterowy budynek jest typowy dla zabudowy miasta Zakopane z lat ‘80-’90, jest zachowany w oryginalnej formie i substancji, a także znajduje się w przestrzeni miasta, która jest zabytkową zabudową historyczną podlagającą ochronie konserwatorskiej. Sąd stwierdził jednak bezskuteczność czynności burmistrza. Skład sędziowski wskazuje na aspekty dotyczące włączenia karty zabytku do ewidencji. W rozumieniu sądu, brak zasad dotyczących tych procedur nie zwalnia z obowiązku poprzedzenia takiego wpisu skrupulatną analizą i uzasadnieniem celowości dokonania takiego wpisu. Włączenie karty zabytku do gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków musi być poparte uzasadnieniem w zakresie wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i musi to wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ. Skład sędziowski zarzuca naruszenie praw podmiotowych właściciela nieruchomości, a te wymagane są w demokratycznym państwie. W ocenie sądu, wynika to z jednostronnego charakteru czynności, która jest niezależna od woli właściciela nieruchomości. Karta nie może zawierać lakonicznych informacji.
Obiekt z ewidencji zabytków to pretendent do wpisu do rejestru?
Wyrok WSA II SA/Go 747/21 z października 2021 r. stanowi, że ewidencja jest instrumentem prawnym ochrony zabytków. Zdaniem sądu jest to instrument szczególny, bo nie jest on wymieniony w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i nie wywołuje wobec właściciela lub posiadacza prawnego nieruchomości bezpośrednich skutków prawnych wpływających lub ograniczających władanie i korzystanie z praw rzeczowych. W opinii sądu celem sporządzenia karty ewidencyjnej jest tylko udokumentowanie i rozpoznanie zasobu zabytków na terenie województwa. Spółka akcyjna zaskarżyła czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków zabytku zespołu linii kolejowej, jednak WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę oddalił. „W skardze podniesiono, że zaskarżona czynność narusza uzasadniony interes strony skarżącej, będącej zarządcą infrastruktury kolejowej, w tym zarządcą linii kolejowych (…), ponieważ przedmiotowa czynność organu skutkująca objęciem obciąża skarżącego szeregiem obowiązków pozostających w sprzeczności z obowiązkami zarządcy w zakresie utrzymania infrastruktury kolejowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego, wynikających z ustawy o transporcie kolejowym. (…)W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed podjęciem zaskarżonej czynności organ nie zawiadamiał zarządcy o podejmowanych czynnościach (oględzinach itp.), a to istotnie wpłynęło na błędną ocenę stanu faktycznego oraz zignorował argumentacji skarżącego przedstawioną po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze wpisu. Nadto organ nie dokonał sprawdzeń danych, które umieścił w kartach, tzn. dokonał zaskarżonej czynności bez należytego sprawdzenia czy dane zawarte w kartach są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także nie sprawdził, czy dokumentacja fotograficzna „zabytków” umożliwia ich identyfikację.” W opinii sądu „Włączenie zabytku do tej ewidencji jest czynnością jednostronną, niezależną od woli właściciela, do której nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Choć ustawa nie określa szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie wskazuje formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. Z treści dokumentów uzasadniających dokonanie kwestionowanej przez stronę skarżącą czynności, w ocenie sądu, niezbicie wynika, że przedmiotowa linia kolejowa, powstała w latach 1880-1918 (oczywiście w następnych latach modernizowana), jest co do zasady zespołem różnych, ale powiązanych technicznie i funkcjonalnie obiektów, wytworzonych przez człowieka posiadających unikalną wartość, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (potwierdza to w szczególności karta opracowana między innymi przez specjalistę z dziedziny zabytków techniki (…).” Sąd zauważył, że karta ewidencyjna zabytku spełniała również ustawowe wymogi. Ponadto, sąd zauważa, że „wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wywołuje skutków prawnych wobec skarżącej w rozumieniu ograniczeń w prawie do obiektów objętych ewidencją. Rodzi natomiast obowiązki informacyjne wynikające z art. 28 oraz z art. ustawy o ochronie zabytków”. Dopiero w przypadku chęci realizacji robót budowlanych przy budynku wpisanym do takiej ewidencji konieczne jest spełnienie przepisów art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków (LEX nr 3257802).
Tymczasowa ochrona konserwatorska
Należy mieć, jednak na uwadze, że zgodnie z art. 21 ustawy o ochronie zabytków ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzenia programu opieki nad zabytkami przez województwo, powiat i gminę. Jest, zatem pretendentem do rozszerzenia formy ochrony zabytków. Warto o tym pamiętać również w kontekście ochrony tymczasowej, którą konserwator może objąć nieruchomość przed dokonaniem wpisu do rejestru zabytków, o czym szerzej w artykule „Tymczasowa ochrona konserwatorska. Blokada inwestycji przed wpisem do rejestru zabytków”.
