-5.1 C
Warszawa
piątek, 3 lutego, 2023
Strona główna Procesy budowlane Pozwolenia na budowę Umowa drogowa. Warunek uzyskania pozwolenia na budowę?

Umowa drogowa. Warunek uzyskania pozwolenia na budowę?

Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert 2022 [6/2022]

Maciej Górski, adwokat, założyciel i partner kancelarii Górski & Partners Law Firm
 

Choć umowy drogowe są w ostatnich latach stosowane dość powszechnie i choć przepisy prawa w tym zakresie wydają się proste, to praktyka stosowania tej instytucji została znacząco wypaczona. Zakres zobowiązań nakładanych na inwestorów niedrogowych znacznie wykracza poza ustawowe ramy, a jednostki samorządu terytorialnego (działające przez zarządców dróg lub organy architektoniczno-budowlane) nierzadko wymagają zawarcia umowy także wtedy, gdy brak do tego jakichkolwiek podstaw. Co więcej, w świetle najnowszego orzecznictwa Sądu Najwyższego znaczna część zawieranych umów może zostać uznana za nieważne. W niedawnym wyroku z dnia 24 lutego 2021 roku (sygn. III CSKP 62/21) Sąd Najwyższy jednoznacznie rozstrzygnął, że obowiązek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej u.d.p.) nie stanowi obowiązku partycypacji w kosztach inwestycji drogowej, polega bowiem na jej wykonaniu w odpowiednim zakresie i za niedopuszczalne uznał nałożenie na inwestora niedrogowego obowiązku finansowania budowy bądź przebudowy drogi, także wówczas, gdy wykonanie tych zadań jest spowodowane inwestycją niedrogową. To orzeczenie otwiera drogę do unieważnienia umów zawartych na podstawie art. 16 u.d.p., których przedmiotem było świadczenie pieniężne (partycypacja finansowa inwestora niedrogowego w kosztach inwestycji drogowej). Nie przeszkadza to jednak gminom, aby nadal takie umowy zawierać, a niektóre nawet podejmują działania mające na celu wprowadzenie mechanizmów ustalania i pobierania zryczałtowanych opłat drogowych, co tym bardziej nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa. Celem niniejszego artykułu jest krótka charakterystyka normatywnej treści art. 16 u.d.p., a także przedstawienie najczęściej stosowanych praktyk w tym zakresie.

Znaczenie umów drogowych dla procesu inwestycyjno – budowlanego

Umowa drogowa uregulowana została jedynie w dwóch pierwszych ustępach art. 16 u.d.p. Zgodnie z ich treścią budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki tej budowy lub przebudowy określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Przepisy nie precyzują na jakim etapie procesu inwestycyjno – budowlanego powinno nastąpić rozstrzygnięcie czy w świetle art. 16 ust. 1 u.d.p. inwestycja niedrogowa powoduje konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej, a także nie precyzuje, kiedy umowa drogowa (o której mowa w ust. 2) powinna być zawarta. W praktyce obowiązek jej zawarcia najczęściej nakładany jest w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę, w ramach uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. W piśmiennictwie pojawiały się poglądy i postulaty, aby obowiązek ten nakładany był w już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W praktyce zdarzały się nawet takie przypadki. Należy odnieść się do nich negatywnie. Nakładanie obowiązku zawarcia umowy drogowej na tym etapie jest przedwczesne. Dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestycja niedrogowa nabiera ostatecznego kształtu i dopiero na tym etapie można ocenić czy inwestycja, w tym planowane rozwiązania drogowe, powodują konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej.

Zdarzają się też przypadki, kiedy zawarcie umowy drogowej jest wymuszane przez zarządców dróg lub organy architektoniczno-budowlane na innych etapach inwestycji, np. jako nieformalny warunek wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Oczywiście taka praktyka jest pozbawiona podstaw prawnych i należy ją ocenić negatywnie, jednak w praktyce nierzadko inwestor nie ma czasu (pieniędzy) wchodzić w polemikę z organem.

Strony umowy drogowej

Z treści art. 16 ust. 2 u.d.p. wynika, że umowa powinna być zawarta pomiędzy inwestorem inwestycji niedrogowej a zarządcą drogi. Przez inwestora należy rozumieć podmiot, o jakim mowa w art. 17 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. podmiot, który (i) posiada zdolność do czynności prawnych, (ii) legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i (iii) zamierza zrealizować niedrogową inwestycję budowlaną. Wskazać należy, że przepis błędnie określa zarządcę drogi jako strony umowy. Zarządca drogi nie ma bowiem zdolności prawnej. Stroną umowy może być osoba prawna w postaci Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.), w zależności kto jest właścicielem drogi. Inwestor niedrogowy nie musi być właścicielem nieruchomości. Wystarczy, że legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepisy nie regulują sytuacji zmiany inwestora. W praktyce zdarzają się przypadki, w których pomimo zmiany inwestora i przeniesienia pozwolenia na budowę stroną umowy drogowej nadal pozostaje poprzedni inwestor. Jako że umowa drogowa jest zawierana przez gminy w sferze dominium i pozostaje w reżimie cywilnoprawnym to na przelew praw i obowiązków z niej wynikających konieczna jest zgoda drugiej strony umowy (jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa) w oparciu o art. 519 §2 k.c. Problemu nie ma, jeżeli umowa drogowa wprost przewiduje zgodę na zmiany strony umowy w przypadku przeniesienia pozwolenia na budowę. W praktyce jednak gminy najczęściej nie godzą się na takie zapisy, a przy uzyskiwaniu zgody na cesję wymagają od nowego inwestora zgody na rozszerzenie zakresu jego zobowiązania. Często spotykanym w praktyce rozwiązaniem mitygującym to ryzyko jest zawarcie umowy pomiędzy dotychczasowym i nowym inwestorem, której przedmiotem jest zobowiązanie dotychczasowego inwestora do wykonania umowy drogowej, ale na koszt i ryzyko nowego inwestora.

Przedmiot umowy drogowej

Przedmiotem umowy drogowej może być budowa lub przebudowa drogi publicznej, w zakresie w jakim konieczność budowy lub przebudowy jest powodowana przez inwestycję niedrogową. Przez budowę drogi, w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p., należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę, natomiast przez przebudowę, w myśl art. 4 pkt 18 u.d.p., należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Wobec braku określenia w przypisach prawa szczegółowych warunków budowy lub przebudowy drogi w ramach obowiązku określonego przez art. 16 ust. 1 u.d.p., ich ustalenie następuje dopiero w treści umowy o jakiej mowa w ust. 2 ww. przepisu. Z tego względu Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 listopada 2020 roku (sygn. V CSK 23/19) jednoznacznie przesądził, że wykonanie ciążącego na inwestorze inwestycji niedrogowej obowiązku budowy (przebudowy), bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p., nie może być wymuszone na drodze sadowej, przez domaganie się nakazania wybudowania (przebudowy) drogi albo zobowiązania inwestora do złożenia stosownego oświadczenia woli (por. art. 64 KC i art. 1047 § 1 KPC). Zasadniczo obowiązek budowy lub przebudowy drogowej powinien obciążać inwestora inwestycji niedrogowej jedynie w sytuacji, w której inwestycja niedrogowa powoduje konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej. W praktycenierzadkojest on nakładany także w sytuacjach, kiedy inwestycja bez wątpienia nie powoduje konieczności budowy lub przebudowy drogi publicznej (np. brak przewidzenia miejsc postojowych, a dostawy, ochrona p.poż. i ruch pieszy po istniejącym układzie komunikacyjnym). Ani doktryna, ani praktyka nie sprecyzowały warunkówjakie powinny zostać spełnione, aby obowiązek budowy drogi powstał.

W mojej ocenie, obowiązek taki może powstać zasadniczo jedynie w następujących przypadkach: (1) istniejąca sieć dróg publicznych jest niewystarczająca dla planowanej inwestycji, tzn. ruch spowodowany nową inwestycją zwiększy się na tyle, że obecny układ komunikacyjny okaże się niewydolny (np. przepustowość istniejącego skrzyżowania okaże się niewystarczająca dla planowanego centrum handlowego); (2) istniejący układ komunikacyjny wymaga przebudowy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej obsługi planowanej inwestycji(np. budowa stacji benzynowej wymaga lewoskrętu albo pasa włączania); (3) brak jest części układu komunikacyjnegomogącego zapewnić inwestycji prawidłowy dostęp do drogi publicznej (np. przewidziana miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego część drogi publicznej nie została jeszcze wybudowana). Nakładany na inwestora niedrogowego obowiązek powinien być adekwatny do zamierzenia niedrogowego, tzn. zobowiązanie inwestora inwestycji niedrogowej powinno być ograniczone jedynie do zakresu koniecznej budowy lub przebudowy drogi, spowodowanej inwestycją niedrogową. Potwierdził to Sąd Najwyższy w powołanym już wcześniej wyroku z dnia 24 lutego 2021 (sygn. III CSKP 62/21), w którym wskazał, że obowiązek nie może mieć charakteru ciężaru nie pozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej.

Nieważność umów, których przedmiotem jest partycypacja finansowa

Wspomniany powyżej wyrok ma także dużo dalej idące znaczenie i konsekwencje. Sąd Najwyższy przesądził w nim, że obowiązek o jakim mowa art. 16 u.d.p.: (i) może być zrealizowany jedynie poprzez wykonanieinwestycji drogowej (nie może być wykonany przez świadczenie pieniężne), (ii) może być nałożony jedynie na inwestora inwestycji niedrogowej(przy czym przy jej wykonaniu może się posłużyć innymi podmiotami), a także (iii) nie może mieć charakteru ciężaru niepozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Powyższe orzeczenie ma kluczowe znaczenie nie tylko dla umów, które w miejsce świadczenia polegającego na wykonaniu drogi zobowiązują inwestora niedrogowego do zapłaty określonej kwoty, ale ma także znaczenie dla tzw. „danin drogowy”, tzn. ryczałtowych opłat, jakie nakładane są na inwestorów na poczet realizacji zobowiązań z art. 16 u.d.p. w oparciu o specjalnie ustanowione przez gminy procedury. Mam tutaj na myśli choćby zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 października 2021 roku w sprawie określenia zasad zawierania umów określających warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych. Zgodnie z jego treścią do wyliczenia wartości inwestycji drogowej wskazanej w umowie określającej warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych mają zastosowanie zryczałtowane stawki w wysokości od 125 do 200 zł za m2 powierzchni użytkowej inwestycji kubaturowej (w zależności od funkcji i położenia) oraz od 10.000 do 20.000 zł za miejsce postojowe. W świetle powołanego wyroku Sądu Najwyższego umowy zawierane na powyższej podstawie i im podobnych mogą być uznane za nieważnei to z kilku powodów. Po pierwsze, na co wskazał Sąd, niedopuszczalne jest nałożenie na inwestora niedrogowego obowiązku finansowania inwestycji drogowej (może być nałożony jedynie obowiązek wykonania). Po drugie obowiązek musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do przyczynyoraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej (nie może zatem być nałożony w formie zryczałtowanej, bez zbadania czy inwestycja niedrogowa w ogóle powoduje i w jakim zakresie inwestycję drogową). Po trzecie dla ważności umowy zawartej na podstawie powołanego wyżej zarządzenia (lub podobnych) nie ma znaczenia dobrowolny charakter jej zawarcia. Jak podkreślił Sąd Najwyższy ani 353(1) k.c. ani inne przepisy, nie mogą stanowić podstawy dla uznania istnienia po stronie podmiotów publicznych, na których spoczywa obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych oraz zarządzania nimi, możliwości przerzucania lub współobciążania tym zadaniem innych podmiotów.

Podsumowanie

Umowy drogowe są umowami cywilnoprawnym, a obowiązek ich zawarcia wynika z art. 16 ust. 2 u.d.p., pod warunkiem, że inwestycja niedrogowa powoduje konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej. Choć z przepisów nie wynika na którym etapie realizacji inwestycji niedrogowej powinna zostać zawarta to w praktyce najczęściej obowiązek zawarcia oraz przedmiot zostają określone w ramach uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. Umowy zawierane są pomiędzy inwestorem inwestycji niedrogowej a właścicielem drogi, którego najczęściej reprezentować będzie zarządca drogi. Jej przedmiotem może być budowa lub przebudowa drogi publicznej, jedynie w zakresie w jakim konieczność budowy lub przebudowy jest powodowana przez inwestycję niedrogową. Zobowiązanie inwestora niedrogowego nie może polegać na świadczeniu pieniężnym (nie może polegać na partycypacji finansowej w budowie drogi). Obowiązek o jakim mowa w art. 16 ust. 1 u.d.p. może być zrealizowane jedynie poprzez wykonanie robót budowlanych (budowa lub przebudowa drogi).

SPONSOROWANE

Powiązane artykuły

Waloryzacja czynszów w 2023 r. bardzo mocno uderzy najemców po kieszeni

Najmujący mieszkania na podstawie kilkuletniej umowy muszą się w tym roku liczyć z 14,4% podwyżką czynszu. Portal GetHome.pl sprawdził, czy roczne umowy...

Nowe technologie w najmie krótkoterminowym: apartamenty na wynajem z antywirusowym oczyszczaczem powietrza dezaktywującym wirusa SARS-CoV-2

Operator wynajmu krótkoterminowego Renters.pl rozpoczyna testy certyfikowanych urządzeń do oczyszczania powietrza w swoich obiektach. Mają one filtrować i dezynfekować powietrze oraz sprawiać,...

Postpandemiczne szanse dla coworkingów

Pandemia sprawiła, że przestrzenie coworkingowe znajdują się aktualnie w niełatwym położeniu, a niektórzy mniejsi gracze mają wręcz problem ze stabilnym utrzymaniem się...

COVID-19 przyspieszy rozwój sektora e-commerce w Europie o rok

Według firmy doradczej Savills, pandemia Covid-19 przyspieszy rozwój branży e-commerce w Europie średnio o rok, co z kolei przełoży się na wzrost...
SPONSOROWANE

Technologie w nieruchomościach

Fundamenty zabytkowego pałacu. Problemy inwestorskie

Wysoki poziom wód podziemnych to zmora wielu inwestorów i właścicieli budynków. Zarodniki grzybów, pleśnie, zawilgocenie ścian, to...

Czy strategia zrównoważonego rozwoju wspiera obniżenie kosztów eksploatacyjnych?

Ogromny wzrost kosztów eksploatacyjnych związany głównie z cenami energii elektrycznej i gazu będzie jednym z większych wyzwań z jakim przyjdzie się mierzyć...

Rekuperacja niebezpieczna dla zdrowia. Jak uniknąć problemów zdrowotnych?

Rekuperacja niebezpieczna dla zdrowia. Jak uniknąć problemów zdrowotnych? Wiele...

Technologia, której potrzebuje dziś branża deweloperska. System T-Master – nowość na liście rozwiązań proptech

Technologia, której potrzebuje dziś branża deweloperska System T-Master - nowość na liście rozwiązań proptech Artykuł...
SPONSOROWANE

ROCZNIK 2020

Zaniedbania analiz due diligence. Co sprawdzić przed zakupem nieruchomości?

Zaniedbania analiz due diligence. Co sprawdzić przed zakupem nieruchomości? Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real...

Norma PN-ISO 9836:2015-12 obowiązkowa w projektach budowlanych od 19.09.2020r.

Norma PN-ISO 9836:2015-12 obowiązkowa w projektach budowlanych od 19.09.2020r. Nadchodzi chaos w powierzchniach i brzydkie budynki

Nieruchomości komercyjne. Czas na przeorganizowania.

Nieruchomości komercyjne Czas na przeorganizowania Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert

Domki do 35m2 na zgłoszenie. Inwestycja krok po kroku.

Domki do 35m2 na zgłoszenie Inwestycja krok po kroku Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real...
Nie można kopiować treści tej strony.