Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert 2022 [6/2022]
Inwestorzy, a co za tym idzie architekci woleliby stosować takie podejście liczenia pola powierzchni zabudowy, aby wszelkie wykusze, schody i inne elementy nie wliczałyby się w tę właśnie powierzchnię. Inwestorzy chcieliby, żeby m.kw. powierzchni zabudowy dotyczyły samego budynku. Jednak, aparat urzędniczy ma odmienne podejście. Dlatego, niezwykle istotnym w procesie inwestycyjnym jest prawidłowe ujęcie powierzchni zabudowy. Jednak okazuje się, że mimo najszczerszych chęci działania zgodne z prawem mogą być utrudnione. Wynika to, bowiem z wielu rozbieżności, które z kolejnymi nowelizacjami przepisów prawnych namnażają absurdy również w zakresie liczenia powierzchni zabudowy. Ilość wyroków sądowych od 1928 r. do 2022 r. dla wyrażenia „powierzchnia zabudowy” to aż 74 166! W Raporcie „Najczęściej zaskarżane wady i błędy projektowe” pod redakcją INVESTOR Real Estate Expert jest to drugi najczęściej zaskarżany parametr zabudowy! Pokazuje to, ile niejasności w procesach inwestycyjnych wynika w tym aspekcie. Przeważająca ilość wyroków dotyczy inwestycji z Warszawy (36%). Jeśli chodzi o I. półrocze 2022 r. to tych wyroków wydano 2 276 – najwięcej w województwie mazowieckim. Wszystkie komentarze, wykresy, oraz propozycje zmian przepisów w ramach wszystkich analizowanych wskaźników umieszczono w raporcie >>.
Jak liczy powierzchnię zabudowy architekt, a jak geodeta?
W fazie projektowej inwestycji budowlanej powierzchnia zabudowy to pole walki pomiędzy inwestorem z architektem, a aparatem urzędniczym. Inne zasady liczenia powierzchni zabudowy obowiązują architekta na etapie projektu, a inne geodetę na etapie odbiorów. Bezsprzecznie, należałoby te przepisy ujednolicić. Na szczęście dla inwestorów i architektów, pomiar geodezyjny powierzchni zabudowy nigdy nie da powierzchni zabudowy większej niż z projektu budowlanego. Przepisy w zakresie powierzchni zabudowy są, zatem „elementem przetargowym” w fazie projektowania budynku. Jeśli na tym etapie zostaną poprawnie dokonane wszystkie wyliczenia, to po odbiorze budynku niemożliwe jest uzyskanie większej powierzchni zabudowy. Chyba, że nieświadomie będziemy ingerować w konstrukcję budynku. Przykładem niekorzystnego działania na własne życzenie było dobudowanie przez jednego właściciela ogrodu zimowego. Przy inwentaryzacji geodezyjnej, powierzchnię tę wliczyć należało do powierzchni zabudowy, bo szklarnia była połączona otwartym przejściem z resztą budynku. Pokazuje to jak różne detale architektoniczne, ich nazewnictwo i stosowane rozwiązania materiałowe wpływają na kwalifikację elementów do powierzchni zabudowy. O powierzchni zabudowy do 19.09.2020 r. traktowała norma PN-ISO 9836:1997. Rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego została zastąpiona najnowszą normą, a więc od 19.09.2020 r. do lipca 18.07.2022r. obowiązywała norma PN-ISO 9836:2015-12, a od 18.07.2022 r. obowiązuje norma PN-ISO 9836:2022-07. Jednak, niektórzy architekci i urzędnicy przy nowych projektach budowlanych w dalszym ciągu wyliczają powierzchnię zabudowy według starej normy. Niestety, widzę również projekty wykonywane normą PN-70/B-02365, która została wycofana w 2012 r. Wiele osób nie wie, że oprócz samej normy PN-ISO 9836:1997 (w której jest niewiele informacji), został wydany komentarz w 2002 r. Te dwa dokumenty należy czytać łącznie. Oczywiście, projekty rozpoczęte przed 19.09.2020 r. należy dokończyć według normy PN-ISO 9836:1997, a projekty między tą datą, a lipcem 2022r. normą PN-ISO 9836:2015-12. W mojej opinii, projekty z przejściowego okresu powinny wykazywać powierzchnie według dwóch lub trzech norm. W przyszłości do tematu nie trzeba będzie wracać, tak jak to było z normą ’70-ką. Właściciele masowo przeliczali powierzchnie na normę PN-ISO 9836:1997. Definicja powierzchni zabudowy obowiązująca architektów w projekcie zgodna z normą PN-ISO 9836:2022-07 to powierzchnia powstała z wyliczenia zrzutowania obrysu zewnętrznych ścian budynku w stanie wykończonym. Pole powierzchni należy podać w mkw. z dokładnością 0,01mlw. Geodeta mierząc budynek zgodnie z tą normą nie powinien włączać do powierzchni zabudowy następujących elementów: fragmentów budynku, które nie wystają ponad powierzchnię terenu, daszków, okapów, nawisów, schodów zewnętrznych, ramp pochylni, markiz – należy tu zauważyć, że w normie jest to lista otwarta, bo użyto „np.”. W związku z tym, moim zdaniem należy tu jeszcze uwzględnić tarasy, balkony (jako elementy nieobudowane). Problematyczne jest natomiast pominięcie obiektów pomocniczych, norma podaje je, podobnie jako przykłady (lista otwarta), np. przybudówki i szklarnie. Rozporządzenie w sprawie EGIB, które obowiązuje geodetów na etapie inwentaryzacji powykonawczej z kolei przez termin „pole powierzchni zabudowy” rozumie pole powierzchni figury geometrycznej określonej, jako numeryczny opis konturu wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach. Dostawiając słup, do jakieś kondygnacji powierzchnia zabudowy zwiększyłaby się do obrysu ścian tej jednej kondygnacji opartej na filarze / filarach. Dawny budynek Ciechu był odwróconą „choinką”, więc powierzchnię zabudowy miał niewielką względem powierzchni ostatniej kondygnacji (mowa tu oczywiście o powierzchni zabudowy geodezyjnej, a nie architektonicznej). W planach miejscowych można spotkać definicję „powierzchni użytkowej zabudowy działki”. Czasami dotyczy to budynków gospodarczych i garaży. Niestety pojęcie nie jest nigdzie prawnie określone, a wręcz jest to połączenie dwóch pojęć „powierzchnia użytkowa” i „powierzchnia zabudowy”. W takich sytuacjach należy wnioskować do twórcy planu o wyjaśnienie pojęcia. – komentuje Adrian Hołub, GEODETIC Board Member, Court Expert, CRE Advisor Investor, Lecturer.
Nieprawidłowo określany wskaźnik w decyzjach o WZ
Analizując wydawane przez gminy oraz SKO decyzje w przedmiocie ustalenia WZ można dojść do wniosku, że organy te w sposób wadliwy stosują § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku mpzp. Przepis ten wskazuje na konieczność wyznaczania wskaźnika nowej zabudowy „na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego”. Tymczasem organy wydające decyzje o WZ często przyjmują wskaźnik zabudowy w wysokości równej średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym, czy też w wartości maksymalnej równej średniej arytmetycznej. Nieprawidłową praktyką organów jest wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, poprzez określenie jedynej dopuszczalnej wartości wskaźnika dla nowej zabudowy w tej wysokości (np. 23%). Takie działanie organów – dosyć powszechne – w sposób istotny ingeruje w konstytucyjne prawo własności, jak również wynikającą z art 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę wolności zagospodarowania terenu. W praktyce wielokrotnie zdarza się, że w wydawanych decyzjach o WZ parametry dopuszczalnej inwestycji określane są właśnie, jako sztywny parametr. Zbyt precyzyjne określenie parametrów powoduje ponadto, że organ gminy narusza kompetencje organu architektoniczno-budowlanego. Wskazywanie określonej liczbą bezwzględną wartości % przyszłej zabudowy bez jakiejkolwiek tolerancji, nie jest też konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o WZ. Powinna ona określać, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. W jaki sposób organ powinien określić wskaźnik zabudowy? Organy wydające decyzje powinny określać dopuszczalny wskaźnik zabudowy poprzez wskazanie pewnego zakresu procentowego powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, czy to wskazując tzw. widełki (np. od 22% do 31% powierzchni zabudowy działki lub terenu) czy też poprzez określenie wskaźnika na poziomie średniego wskaźnika zabudowy występującego w obszarze analizowanym z jednoczesnym określeniem tolerancji dla przyszłej inwestycji (np. 21% z tolerancją +/- 8%). Zakres tolerancji powinien przy tym uwzględniać różnice, jakie w zakresie wskaźnika występują w obszarze analizy. Istotnym błędem decyzji o WZ jest również określanie wskaźnika poprzez ograniczenie się do wskazania maksymalnego % wskaźnika, stanowiącego średnią arytmetyczną ustaloną w toku obszarze analizowanym. W takiej sytuacji mamy wręcz do czynienia z dwiema wadami. Po pierwsze ustalenie jedynie górnej wartości omawianego parametru stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie mniejsze niż średnia analizowanego obszaru, a po drugie określenie „górnych widełek” na poziomie średniej arytmetycznej prowadzi w praktyce do powolnego obniżania tego parametru w obszarze. Jeżeli na skutek prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej określona została średnia wartość procentowa zagospodarowania terenu, to określenie tej wartości, jako maksymalnego współczynnika nowej zabudowy, skutkowało będzie w dłuższej perspektywie realnym obniżeniem tego parametru w danym obszarze. – komentuje Konrad Młynkiewicz, Radca prawny, Kancelaria Radcy Prawnego Konrad Młynkiewicz.
Stan rzeczywisty, a dokumenty
Nabywając nieruchomość w zakresie powierzchni zabudowy należy zweryfikować również istnienie budynku. W analizach due diligence zdarzało nam się wykazywać, że mimo iż działka jest pusta, to w rejestrach widnieje budynek. Prawdopodobnie został wyburzony, ale nie zostały wprowadzone zmiany w dokumentach (EGIB, KW). Należy wiedzieć, że do wyburzenia budynku potrzebny jest projekt rozbiórki. Absurdem jest konieczność wykonywania inwentaryzacji do takich wyburzanych budynków. Urząd musi wydać zgodę na rozbiórkę, a inwestor musi prowadzić dziennik budowy, mimo iż to nie jest budowa. Zdarzają się też odwrotne sytuacje. Czasami w KW widnieje adnotacja, że działka jest niezabudowana, a faktycznie w terenie stoi budynek. Może to mieć miejsce w przypadku, gdy inwestor już uzyskał pozwolenia na rozbiórkę i zgłosił to do EGIB i dalej do KW. Czemu wyprzedza się prawne procedury? Nie wiem, ale przy okazji inwentaryzacji terenu na sąsiedniej działce taki niewyburzony budynek może przez geodetę ponownie trafić do rejestrów. Geodeta ma bowiem obowiązek mierzyć stan rzeczywisty w terenie. Zdarzają się również przypadki, że budynek nie widnieje w EGIB, a w KW jest opis nieruchomości zabudowanej. Należy zweryfikować czy w KW jest zmianka o tym, że wniesiono o zmianę, ale sąd wieczysto-księgowy jej jeszcze nie naniósł. W przeciwnym przypadku kupujemy działkę z wadą prawną. Komplikacji może dołożyć fakt, że budynek którego fizycznie na działce nie ma, a widnieje w rejestrach jest objęty formą ochrony konserwatorskiej – wtedy inwestor ma problem. W jednym z przypadków, kupujący pozwał sprzedającego o odwrócenie transakcji sprzedaży nieruchomości i powołał się na zatajenie wady prawnej. Jest to sprawa z 2022 r. i nie jest tu istotne kto ją wygra (w polskiej rzeczywistości sądowej nic nie jest pewne). Ważne jest to, że inwestor nie zadbał o sprawdzenie tych danych przed zakupem, przez co zamroził sobie ponad milion złotych i nie może ruszyć z procesem budowlanym, bo urząd domaga się wyjaśnienia sprawy i prowadzone są rozmowy o odtworzeniu zabytkowego budynku, co zapewne jest niemożliwe i służy wyegzekwowaniu kar za nielegalne wyburzenie. – komentuje Adrian Hołub.
Po co prosto, jak można skomplikować?
Z pojęciem powierzchni zabudowy nierozerwalnie kojarzą się dwie rzeczy. Pierwsza, to ta, że przy wydawaniu DWZ lub uchwalaniu MPZP odnoszę wrażenie, iż wskaźniki niekoniecznie wynikają z analiz istniejącej zabudowy. Druga, to mnogość interpretacji tej pozornie prostej i jasnej definicji. Parametry, jakie wyznacza dla danego obszaru / terenu MPZP lub DWZ powinny wynikać w pierwszej kolejności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz analizy zabudowy i zagospodarowania terenów w sąsiednich. Wyjściowe dane powinny być aktualne, jednakże w praktyce nie zawsze ma to miejsce i MPZP oraz DWZ powstają na bazie zasobów, jakimi dysponuje akurat dana jednostka, tj. np. studium i map sprzed wielu lat. Oznaczać to może, że parametry określone kilka, kilkanaście lat wcześniej w studium, jeżeli nie były zmieniane w międzyczasie, oraz mapy nie były aktualizowane od lat, wpływają na zagospodarowanie danego terenu, pomimo, iż dawno mogą być już nieaktualne. Nieruchomości są dzielone, scalane, zostają zabudowywane, zagospodarowywane, to wszystko powinno się znaleźć w materiałach, jakie analizuje urzędnik przy wydawaniu DWZ lub przygotowywaniu MPZP. Rodzi się pytanie, w jaki sposób na potrzeby wydania DWZ można dokładnie przeprowadzić analizę zabudowy sąsiednich terenów na podstawie map i wyliczyć coś więcej niż powierzchnię działki i powierzchnię zabudowy budynku? Nawet w przypadku powierzchni zabudowy mogą pojawić się rozbieżności. Miałem przypadek, gdy na nieruchomości sąsiedniej znajdowała się odkopana od góry kondygnacja podziemna nieistniejącego już budynku, położona poniżej poziomu istniejącego terenu. Była widoczna na mapie, i została w analizie potraktowana, jako istniejący budynek przekłamując wskaźnik PZ. Jeżeli temat prowadzimy od początku, a w zakresie naszych obowiązków jest uzyskanie DWZ, to najlepszym rozwiązaniem, zazwyczaj skutecznym jest wcześniejsze własnoręczne przeanalizowanie sąsiedniej zabudowy, oraz składanie wniosków o wydanie DWZ z zaawansowaną koncepcją zagospodarowania terenu i określonymi na niej wskaźnikami. Wracając do definicji powierzchni zabudowy – wykonując projekty na terenie całego kraju spotykamy się z różnymi interpretacjami dotyczącymi powierzchni zabudowy w zależności od urzędu, a czasami nawet w zależności od urzędników w jednym urzędzie. Dodatkowo często sprawy nie ułatwiają sami architekci, licząc PZ bazując na nieobowiązujących normach, lub źle je interpretując. Otwarcie trzeba przyznać, że w tym temacie panuje bałagan. Ciężko nie odnieść wrażenia, iż autorzy kolejnych norm i przepisów działają w myśl zasady: „po co prosto, jak można skomplikować”. Obowiązująca norma PN -ISO 9836:2022-07 również pozostawia wiele do życzenia, jest miejscami nieprecyzyjna i niekompletna, przez co nadal czekają nas liczne batalie i wyjaśnienia w urzędach przy uzyskiwaniu PnB/zgłoszenia. Jeden z ostatnich przypadków, z jakim się spotkałem to budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej – prosta bryła budynku, dwie kondygnacje i balkony. Zdaniem pani inspektor, były one niewymienione w normie w elementach drugorzędnych budynku, więc rzutowane powiększają powierzchnię zabudowy. Moim zdaniem balkony to element drugorzędny, który nie wlicza się do PZ. Na szczęście pani naczelnik miała podobne zdanie do mojego i skończyło się na kilku sympatycznych rozmowach i uzyskaniem PnB. Ten przykład obrazuje istniejący stan w obowiązujących przepisach – są one miejscami na tyle nieprecyzyjne i sprzeczne ze sobą, że powodują możliwość ich różnorakiej interpretacji i spory. – komentuje Mateusz Goździkiewicz, główny architekt, DOM 3E.
Co należy zmienić w przepisach i procedurach?
Różne interpretacje dotyczące powierzchni zabudowy w zależności od urzędu, a czasami nawet w zależności od urzędników w jednym urzędzie nie powinny mieć miejsca! Niestety to powszechna praktyka. Od długiego czasu w obowiązującym systemie prawnym mamy różne i niespójne definicje powierzchni zabudowy. Inna powierzchnia wynika z norm architektonicznych, a inna w ramach inwentaryzacji geodezyjnej. Dodatkowo, w ramach powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej definicja powierzchni zabudowy również ulegała zmianie. Przez jakiś czas funkcjonował zapis, że nawet wystający dach podparty na słupach wliczany był do powierzchni zabudowy budynku. Żeby, zatem móc w pełni świadomie określić, czy dany budynek został wybudowany zgodnie z projektem i czy ujawnione w ewidencji gruntów dokumenty dotyczące budynku są poprawne musimy wiedzieć, w jakich latach budynek był oddawany do użytkowania i jakie definicje wtedy obowiązywały. Na zakończenie budowy, jednym z podstawowych dokumentów do odbioru budynku jest geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza. Ważne, żeby inwestor i kierownik budowy mieli świadomość, że w ramach inwentaryzacji powierzchnia zabudowy może się różnić od powierzchni z projektu budowlanego. I nie wynika to w żaden sposób ze zmian w projekcie, ale z innego sposób liczenia powierzchni. Dlaczego nie można tego ujednolicić? Aktualne zmiany w prawie coraz mocniej ujednolicają definicje związane z procesem inwestycyjnym i odsyłają do prawa budowlanego. Jednak w odniesieniu do powierzchni zabudowy od lat sytuacja się nie zmienia i utrudnia pracę z teoretycznie bardzo prostym wskaźnikiem. Analizują wskaźnik powierzchni zabudowy warto zwrócić również uwagę na różne zapisy w mpzp, niekiedy odmienne od zapisów w obowiązujących ustawach lub normach. W tej sprawie mamy szereg wyroków, a jednym z nich jest wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r (II OSK 955/17), który mówi, że nie można wprowadzać własnych definicji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego innych niż tek już określone w ustawach. „Uregulowanie w planie miejscowym sposobu określania powierzchni całkowitej zabudowy w sposób odmienny od regulacji ustawowych wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego”. Aby móc się swobodnie poruszać w kwestii powierzchni zabudowy niezbędna, zatem jest wiedza ustawowa, normatywna oraz orzecznicza. Ujednolicenie tych definicji j z pewności ograniczyłoby problemy w tym zakresie i zmniejszyłoby ilość wyroków sądowych. Kolejny element to praca na nieaktualnych danych wyjściowych w przypadku określania parametrów mpzp czy WZ. Wielu ekspertów ma wątpliwości na podstawie, jakich danych są podejmowane decyzje o określaniu wskaźników urbanistycznych. Parametry, jakie wyznacza dla danego obszaru decyzja o WZ powinny wynikać przede wszystkim z aktualności danych. W przypadku, gdy staramy się o uzyskanie decyzji o WZ, musimy mieć świadomość jak wyliczać powierzchnię zabudowy, która stanowi podstawę do liczenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Musimy wiedzieć jak analizować obszar i o jakie parametry wnioskować w ramach składanych dokumentów. W odniesieniu do projektu budowlanego musimy doskonale znać obecnie obowiązującą normę i przepisy. Projekty budowlane, w których niepoprawnie obliczono powierzchnie zabudowy to powszechność. W projektach zbilansowanych na 100% możliwości nie ma mowy o jakichkolwiek ruchach w bilansach. Po wykazaniu błędów niezbędne jest przeprojektowanie bryły budynków i układu pomieszczeń. Mały problem jest, gdy wyjdzie to na etapie koncepcji – gorzej, jak projekt budowlany jest gotowy i czeka na złożenie o PnB, bo wymaga to wielu korekt. Powierzchnia zabudowy analizowana jest na etapie zakupu nieruchomości, przy opracowywaniu dokumentacji do WZ oraz realizując inwestycję i wykonując projekt budowlany. Na każdym z tych etapów musimy mieć inne spojrzenie na ten parametr. Zdarza się, że budynki rozbudowywane są nielegalnie lub powierzchnia zabudowy wykazywana w dokumentach jest określona niepoprawnie. Żeby móc dobrze określić czy w ramach powierzchni zabudowy wszystko zgadza się z projektem musimy mieć świadomość, w jaki sposób na przestrzeni czasu zmieniały się przepisy w tym zakresie. Kolejny aspekt to niestosowanie się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w przypadku wydawania decyzji o WZ. Niestety pisma rządowe zezwalające na taki proceder potęgują problemy inwestorskie. Czy w takim razie studium w każdej gminie tworzy się po to, żeby go nie respektować? Studium uwarunkowań powinno być przepisem prawa lokalnego obowiązkowym do stosowania. Plany ogólne, które mają wejść w ramach reformy planowania, a które mają zastąpić studium maja być obowiązkowe – czy ich wprowadzanie jednak jest takie niezbędne? Niektóre obecne studia są tak szczegółowe, że dla większości obszarów zbędne mogłyby być plany miejscowe. Mnożenie dokumentów – jest, więc stratą czasu i pieniędzy wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego. – podsumowała w raporcie Monika Hołub, Redaktor Naczelna INVESTOR REE.
