Zintegrowany plan inwestycyjny
Nowe narzędzie dla inwestorów
Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert 2023 [7/2023]
Od 24 września 2023 r. weszła w życie duża reforma ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadziła zintegrowany plan inwestycyjny, który jest szczególną formą planu miejscowego uchwalaną na wniosek inwestora. Zintegrowany plan inwestycyjny (dalej: ZPI) będzie uchwalany przez radę gminy na wniosek inwestora, po przeprowadzeniu negocjacji i zawarciu umowy urbanistycznej określającej zasady i warunki realizacji inwestycji oraz zobowiązania stron. Będzie można go uchwalić także na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy). W takiej sytuacji ZPI zastąpi plan miejscowy. Czy na podstawie ZPI mogą powstać tylko inwestycje mieszkaniowe, czy również budynki o innym przeznaczeniu, np. handlowe? Jaki obszar obejmie zintegrowany plan inwestycyjny? Jak będzie wyglądać procedura występowania do gminy z wnioskiem o uchwalenie zintegrowanego planu inwestycyjnego, i czy w ramach procesu będą przeprowadzane konsultacje społeczne? Czy zawarcie umowy urbanistycznej z gminą daje inwestorowi gwarancję podjęcia uchwały dotyczącej ZPI, czy może jednak gmina będzie mogła wycofać się z podpisanej umowy urbanistycznej? I czy uchwalając ZPI deweloper może skorzystać ze zwolnienia z opłaty planistycznej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości?
Jaki obszar obejmie zintegrowany plan inwestycyjny?
ZPI obejmie obszar inwestycji głównej (np. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną) oraz inwestycji uzupełniającej, która została zdefiniowana ustawowo, np. sieci uzbrojenia terenu, drogi publiczne, obiekty opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkola, szkoły, obiekty sportu i rekreacji, obszary zieleni publicznej, obiekty budowlane przeznaczone na działalność handlową lub usługową – o ile będą służyły obsłudze inwestycji głównej. Gmina i inwestor powinni określić zakres realizacji oraz finansowania inwestycji uzupełniającej, w tym infrastruktury technicznej, komunikacyjnej i usług społecznych. Inwestorzy powinni zainteresować się uchwaleniem ZPI, choć procedura jego przyjęcia, koszty związane z przygotowaniem dokumentów i realizacją inwestycji uzupełniającej mogą okazać się mniej korzystne niż w przypadku uchwalenia planu miejscowego. Tak jak wcześniej w przypadku uchwał o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej należy spodziewać się, że na początku stosowania przepisów dotyczących ZPI pojawi się wiele problemów interpretacyjnych i proceduralnych.
ZPI, a uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej
ZPI uzupełni, a od 1 stycznia 2026 r. zastąpi uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowaną na podstawie ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Opisywane rozwiązanie poszerza katalog inwestycji, gdyż ww. ustawa przewiduje jedynie inwestycje mieszkaniowe i związane z nimi inwestycje towarzyszące. Z tego względu ZPI może dotyczyć np. inwestycji mieszkaniowych, usługowych, przemysłowych.
ZPI w okresie przejściowym reformy planistycznej
ZPI można uchwalić w okresie przejściowym wprowadzania reformy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawet jeśli w danej gminie nie zostanie jeszcze uchwalony plan ogólny gminy (zastępujący studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; dalej: studium). Do czasu wejścia w życie planu ogólnego gminy ZPI musi być zgodny z obowiązującym studium. Gdy zostanie uchwalony plan ogólny gminy, to ZPI będzie musiał spełnić warunek zgodności z tym aktem planowania przestrzennego.
Zaangażowanie kilku inwestorów w ZPI
Dobrym rozwiązaniem jest możliwość zaangażowania w uchwalenie ZPI kilku inwestorów, którzy złożyli jeden wniosek oraz prowadzenia procedury uchwalenia jednego ZPI na podstawie kilku oddzielnych wniosków. W takim przypadku będzie zawierana jedna umowa urbanistyczna z wszystkimi inwestorami oraz podejmowana jedna uchwała w przedmiocie ZPI. To pozwoli na zawieranie porozumień między inwestorami, którzy dysponują gruntami pod zabudowę, ale nie są w stanie w całości ponieść kosztów realizacji inwestycji uzupełniających (np. sieci uzbrojenia terenu, dróg publicznych i obiektów wymienionych w ustawie).
Wniosek o przystąpienie do sporządzenia ZPI
Do wniosku inwestor dołącza projekt ZPI. Dokument musi spełniać wymogi takie same, jakie obowiązują dla projektu planu miejscowego. Inwestor poniesie, zatem koszty wstępnego przygotowania uchwały przez fachowców (np. urbanistów). Gdy do wniosku nie zostanie dołączony projekt ZPI albo nie spełni on wymagań w zakresie obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego, zakresu i skali projektu planu miejscowego, przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu przygotowania projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej oraz nie będzie zawierał załącznika z danymi przestrzennymi, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta wezwie do dołączenia projektu ZPI spełniającego te wymagania w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Jednocześnie pouczy, że niedołączenie projektu ZPI spełniającego ww. wymagania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Inwestor będzie, zatem musiał zapewnić gotowość do szybkiej reakcji ze strony projektantów ZPI na ww. wezwanie. Na początkowym etapie stosowania nowych przepisów wyżej wymienione wymogi będą budziły liczne wątpliwości i spory pomiędzy inwestorami a gminami. Jeżeli inwestor nie usunie braków w terminie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wyda postanowienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, na które będzie służyć zażalenie do wojewody. Możliwe jest, że w toku rozpoznania tych zażaleń a następnie skarg przez sądy administracyjne, będzie ustalana wykładnia przepisów co do wymogów formalnych projektu ZPI. Na przystąpienie do sporządzenia ZPI musi wyrazić zgodę rada gminy, a więc inwestor składając wniosek wraz z projektem ZPI ryzykuje poniesieniem kosztów bez gwarancji przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do jego uchwalenia. Co więcej, jeśli taka uchwała zostanie podjęta, to do czasu zawarcia umowy urbanistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta może odstąpić od negocjacji z inwestorem, informując o tym radę gminy. To zakończy procedurę uchwalenia ZPI. W toku uchwalenia ZPI będą prowadzone konsultacje społeczne, które umożliwią interesariuszom zgłaszanie uwag postulujących, np. zmianę inwestycji oraz jej parametrów lub nawet jej zaniechanie. Inwestor musi być przygotowany na rozmowy z mieszkańcami i przekonać do swojego pomysłu nie tylko wójta, burmistrza albo prezydent miasta oraz radę gminy. Istotna może być transparentność procedury, albowiem w Rejestrze Urbanistycznym będzie udostępniany, np. projekt ZPI wraz z uzasadnieniem oraz umowa urbanistyczna. Nie każdy inwestor będzie gotowy na ujawnienie ustalonych z gminą warunków uchwalenia ZPI i realizacji inwestycji.
Umowa urbanistyczna
W trakcie procedury uchwalenia ZPI wójt, burmistrz albo prezydent miasta będzie prowadził z inwestorem negocjacje w zakresie treści projektu umowy urbanistycznej oraz projektu ZPI. W negocjacjach ma uczestniczyć osoba wyznaczona przez radę gminy, a w przypadku jej niewyznaczenia – przewodniczący rady gminy. Na końcowym etapie procedury planistycznej będzie zawierana umowa urbanistyczna w formie aktu notarialnego regulująca wzajemne zobowiązania gminy i inwestora, związane z przyjęciem ZPI. Jej skutki prawne powstają jednak z dniem wejścia w życie ZPI w brzmieniu określonym w załączniku do umowy urbanistycznej. W umowie urbanistycznej inwestor zobowiąże się na rzecz gminy do realizacji inwestycji uzupełniającej. Inwestor może zobowiązać się na rzecz gminy, w szczególności do: przekazania nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej; pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, w tym do zapłaty ceny za nieruchomość od osoby trzeciej; pokrycia całości lub części poniesionych przez gminę kosztów uchwalenia ZPI, w tym kosztów realizacji roszczeń planistycznych. Gminy wobec ograniczeń budżetowych mogą oczekiwać, że skoro inwestorowi zależy na realizacji zabudowy, to w całości pokryje ww. koszty. Jeżeli inwestor będzie właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca, to zobowiąże się do zbycia tej nieruchomości gminie.
Gmina w umowie urbanistycznej będzie mogła zobowiązać się w szczególności do realizacji inwestycji uzupełniającej, jeżeli wchodzi ona w zakres zadań własnych gminy oraz zwolnić w całości lub w części inwestora z opłaty planistycznej. To zwolnienie może być problematyczne dla gmin, gdyż będą musiały, np. wykazać, że zyski (korzyści) z realizacji inwestycji głównej i uzupełniającej będą wyższe niż opłata planistyczna, a dodatkowo nie naruszy to dyscypliny finansów publicznych.
Problem ten powstanie w przypadku, gdy zajdą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej – jeżeli w związku z uchwaleniem ZPI wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbędzie nieruchomość do 5 lat od dnia, w którym ZPI stał się obowiązujący. Przepisy nie precyzują szczegółowo wszystkich postanowień umowy urbanistycznej oraz kwestii np. zachowania poufności czy ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.
Uchwalenie ZPI
Swego rodzaju gwarancją dla inwestora jest zasada, że rada gminy nie może wprowadzić samodzielnie poprawek do projektu ZPI ustalonego między inwestorem, a gminą. Może przyjąć ZPI w całości albo go odrzucić. W przypadku odrzucenia ZPI rada gminy będzie uprawniona do podjęcia uchwały o zwróceniu ZPI do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wraz z propozycjami poprawek do umowy urbanistycznej, w tym do załącznika określającego projekt ZPI. Inwestor pomimo zawarcia umowy urbanistycznej nie będzie miał zatem gwarancji podjęcia uchwały dotyczącej ZPI.
Odstąpienie od umowy urbanistycznej
Dużym ryzykiem zarówno dla gminy jak i inwestora jest reguła, że jeśli ZPI zostanie uchylony, zmieniony lub zostanie stwierdzona jego nieważność przed upływem 5 lat od dnia jego wejścia w życie, strony umowy urbanistycznej mogą w terminie 6 miesięcy od dnia uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności ZPI odstąpić od umowy urbanistycznej. Należy pamiętać, że ZPI jako akt prawa miejscowego będzie podlegał procedurze nadzorczej wojewody oraz może być zaskarżony do sądu administracyjnego. Te czynności mogą potencjalnie spowodować jego wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości lub w części. Ustawa nie opisuje skutków odstąpienia od umowy urbanistycznej, a może zdarzyć się, że inwestycja będzie w toku lub zostanie zrealizowana. To spowoduje, np. konieczność rozliczenia się pomiędzy gminą a inwestorem z dotychczasowej realizacji umowy urbanistycznej.
