Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert 2022 [6/2022]
Szutrowa droga gminna w obszarze wiejskim. Wszyscy korzystają z niej, żyją, mieszkają i budują kolejne domy. Część osób już dawno skończyła budowy swoich domów i w nich mieszka. Kolejny inwestor w tej samej linii zabudowy w 2022 r. również chce zbudować dom jednorodzinny – okazuje się, że nie może. Dlaczego inne działki mogły i mogą dalej korzystać z tej samej j drogi, a nowy inwestor, który od dawna jest właścicielem działki przy tej samej drodze już nie? W międzyczasie zmieniły się przepisy. Droga nie spełnia warunków i nie ma wymaganych 5 m szerokości, a więc nie można wydać PnB. Czy zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu dołączona do dokumentów do PnB załatwia sprawę? Przepis nie obowiązuje od 2015 r., ale na niektórych wnioskach urzędowych widnieje, jako fakultatywny. Czy może być, zatem wymagany przez urząd? Jak uzyskać pozwolenie na budowę bez zbędnych formalności, gdy droga jest zbyt wąska? Czy służebność przejścia i przejazdu jest najlepszym rozwiązaniem? Czy sam dostęp fizyczny bez dostępu prawnego wystarcza? Czy sąsiad może zrujnować naszą inwestycję wnioskując do sądu o ustanowienie drogi koniecznej, przechodzącej przez naszą działkę? Co jeśli sąd wyda wyrok nakazujący służebność przejścia i przejazdu? Czy wydział architektury musi respektować taki wyrok w wydawanym PnB? Poznaj problemy dnia codziennego kilku inwestorów!
Wydzielane działki muszą posiadać dostęp faktyczny i prawny
W przypadku podziałów nieruchomości, wydzielane działki muszą mieć faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Jednak dotyczy to procedury wykonywania podziałów. A co z działkami, dla których nie realizuje się podziałów? Teoretycznie każda powinna mieć i prawny i fizyczny dostęp do drogi publicznej. Jak wykażemy w dalszej części artykułu nie zawsze tak jest i rodzi to wiele problemów. Zgodnie z orzecznictwem WSA sygn. akt. II SA/Gd 348/17 „dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych”. Nie wystarczy, więc, że nasza działka styka się z działką będącą drogą publiczną. Musi być możliwość wykonania zjazdu do drogi. Kwestie rozwinięcia zasad dostępu do drogi publicznej oraz sposobu zapewnienia go działce powstałej w wyniku podziału szczegółowo opisałem w artykule „Dostęp do drogi publicznej. Warunek konieczny wykonania podziału nieruchomości.”
Droga musi mieć minimum 3 czy 5 m?
Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych:
„1.Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.”
2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.
3. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.
4. Dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku.”
Z powyższego wynika, że 3 m jest wystarczające jeśli zapewniamy tylko dojazd. Jeśli musimy tą drogą zapewnić również dojście, to 3metrowa jezdnia jest niewystarczająca. Potwierdza to również wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r (II OSK 1921/16) oraz wyrok WSA z dnia 19 listopada 2019 (VII DA/Wa 1497/19).
Droga węższa niż wymagane 5 m, i co dalej?
Przytoczona we wstępie nieruchomość przylegała do drogi, która w kilku miejscach miała mniej niż 5m szerokości. Można oczywiście wystąpić do sądu o ustanowienie drogi koniecznej, jednak są to lata rozpraw sądowych. Można zwracać się także do Ministerstwa o ustępstwo / ugodę, ale procedura również trwa minimum pół roku. Inwestorka chciała rozpocząć budowę już i nawet miała już zamówiony dom modułowy. Urzędnik wydziału architektury miał związane ręce. Nie mógł, bowiem wydać PnB niezgodnego z przepisami, narażając jednocześnie swoje stanowisko. Doszliśmy do konsensusu, że w grę wchodzi załatwienie dokumentu pod służebność przejścia i przejazdu przez działkę sąsiednią, która miała dostęp do pełnowymiarowej drogi o szerokości 5m. Szczęśliwe sąsiednia działka przylegająca od tyłu miała dostęp do innej drogi. Poszliśmy na rozmowy do tegoż sąsiada. Nie rozumiał on jednak czemu kombinujemy skoro mamy drogę ze swojej strony. Wskazując na fakt, że inwestorka jest w ciąży i że dom modułowy jest już zamówiony udało się przekonać sąsiada, żeby wybrał się z nami do wydziału architektury. Urzędnik przekonał go, że jemu potrzebny jest tylko „papierek”, żeby wydać PnB, a inwestorka i tak będzie korzystała sobie ze swojej drogi. Zaproponowaliśmy nawet płatną służebność i to, że na drugim dokumencie złożymy aneks, że nie będziemy korzystać fizycznie z drogi. Potrzebny był nam tylko dostęp prawny – fizyczny już mieliśmy. Sąsiad zgodził się na bezpłatną służebność i dwa miesiące później inwestycja ruszyła. Oczywiście, taka służebność niesie swoje konsekwencje, jeśli trafi się na nieuczciwego inwestora – może on, bowiem w przyszłości wymuszać jednak fizyczny dostęp do drogi zgodnie ze służebnością. Taką służebność można też wycofać.
Oświadczenie zarządcy drogi – wymagane czy nie?
Zgodnie z informacją tegoż wydziału architektury, pod który podlegała wspomniana nieruchomość „Do 27 marca 2015 r. do projektu trzeba było dołączać oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną – zarządca decydował czy dostęp jest zgodny z przepisami. Od 2015 r. to organ sprawdza prawidłowość dostępu.” Kiedyś, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. B ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243), obowiązek dołączenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną ciążył na inwestorze, który występował do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o PnB obiektu budowlanego pozbawionego dostępu do drogi publicznej. W przypadku, gdy inwestycja miała dostęp do drogi publicznej, takie oświadczenie nie było wymagane. W obecnej wersji przepisów Ustawy Prawo budowlane zgodnie z art. 34 ust. 4 „w zależności od potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej – oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych”. Zmieniono rangę drogi i dotyczy to tylko dróg krajowych i wojewódzkich. W związku z tym, takie oświadczenie nie jest potrzebne w przypadku, gdy nieruchomość ma zgodny z prawem istniejący zjazd na drogę publiczną. Z kolei Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznaje za dostęp do drogi publicznej dostęp bezpośredni, dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.
Borykałem się z analogicznym problemem w Warszawie. Występowałem do urzędu o wydanie oświadczenia o dostępie do drogi publicznej. We wniosku uwzględniłem wspomniany przez Radka stary tryb, bo nadal widnieje on, np. na wniosku do ZDM, przy ul. Chmielnej w Warszawie. Oświadczenie jest fakultatywne – można je złożyć. Czy można znaczy to samo, co nie trzeba? Niestety nie i w wielu urzędach są wymagane dokumenty mimo, że nie jest to obligatoryjne. Warto zauważyć, że w Ustawie Prawo budowlane, jako elementy projektu w art. 34 ust. 3 pkt 5 znajduje się punkt „opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty. Jakie? Chodzi o „opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów”. Można powiedzieć, że pod taki katalog można podciągnąć wszystko.
Co więcej, urzędy wydziału architektury nie muszą nawet respektować wyroków sądowych! Załóżmy, że inwestor uzyska wyrok sądowy, że przez działkę sąsiednią musi być ustanowiona służebność przejścia i przejazdu dla innej działki – wydział architektury nie musi takiego wyroku uwzględnić!
Inny przykład problemu dostępu do drogi publicznej obecnie opiniuję jako biegły sądowy. Jeden z deweloperów, który rozpoczął już budowę budynku wielorodzinnego i ma zgodny z prawem dostęp do drogi publicznej, został pozwany do sądu przez sąsiada, który ma działkę za jego działką. Podczas due diligence nieruchomości deweloper potwierdził, że ów działka, zlokalizowana w drugim rzędzie ma zapewnioną służebność przejścia, przejazdu i przesyłu przez inną działkę (z drugiej strony). Ktoś jednak w międzyczasie tę służebność rozwiązał – niestety, jest to prawnie możliwe. Właściciel nieruchomości może się zrzec korzystania ze służebności bez zgody właściciela działki, na której ta służebność jest realizowana (wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. Sygn. I CSK 213/17). Taka sytuacja spowodowała, że działka w drugim rzędzie nie miała fizycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej. Właściciel tej działki wpadł na pomysł, że sądownie wymusi na deweloperze, żeby to on dostosował swoją drogę do wymaganych 5 m szerokości. Chodziło o drogę z ażurowej kostki, zrobioną przez dewelopera dodatkowo, jako przejazd techniczny pozwalający dojechać do zawrotki. Jako, że jest to droga dodatkowa na inwestycji, to nie musiała ona mieć wymaganych 5m, a ma jedynie 3,5m szerokości. Sąsiad w sądzie wymusza, aby to deweloper zapewnił mu odpowiednią 5-metrową szerokość drogi na podstawie służebności. Kto ma za to ewentualnie zapłacić? Jak to się ma do wskaźników urbanistycznych, które w tej inwestycji zostały w całości skonsumowane? Przecież ewentualne poszerzenie drogi spowoduje zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej! Inwestycja została wstrzymana, bo jeśli sąd wyda wyrok przychylny sąsiadowi to może się okazać, że wartość mieszkań w budowanym budynku spadnie. Jaki będzie finał sprawy? Pewnie musimy poczekać kilka lat. Może sąsiad, po prostu odkupi tę inwestycję?
Dalsza część artykułu pod grafiką.
Nieuregulowane stany prawne
Oprócz wyżej wspomnianego przykładu często spotykamy się również z sytuacją, w której pomiędzy działką inwestycyjną, a działką drogową znajdują się cienkie paski, zazwyczaj należące do osób prywatnych. Oczywiście, jakby tego było mało są to dawni właściciele nieruchomości, którzy najczęściej już nie żyją. Działki często mają nawet 10cm szerokości i nie jesteśmy w stanie tego dostrzec, patrząc na mapę papierową. Najczęściej, dopiero przy składaniu dokumentów do PnB pojawia się problem, którego rozwiązanie nie jest łatwe i szybkie. Z sytuacją nieuregulowanych stanów prawnych w drogach spotykamy się bardzo często. Opisaliśmy je w artykule „Uratowane 30 mln zł na kupno działki pod inwestycję. Dawne zbiory dokumentów i Dekret Bieruta”. Oczywiście, są instrumenty i regulacje, które mogą nam pomóc rozwiązać sytuację, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jednak postępowanie w tym przypadku prowadzi wojewoda i potrafi ono trwać kilka lat.
Sposoby zapewnienia dostępu do drogi publicznej?
Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiające dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni przez zjazd do drogi publicznej. Jedną z możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest droga wewnętrzna. Wtedy każdy z właścicieli poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału ma udział w drodze zapewniający dostęp do drogi publicznej. Pierwszy etap prac to tzw. podział ewidencyjny, w którym wydzielamy działki i drogę wewnętrzną. W ramach tej procedury działki nie zmieniają właściciela i pozostają w tej samej księdze wieczystej. Zmienia się jedynie ilość poszczególnych działek w ramach całej nieruchomości. Po ujawnieniu w ewidencji gruntów takiego podziału ewidencyjnego, może nastąpić podział prawny. Na podstawie czynności notarialnych następuje zmiana właściciela działki i założenie odrębnej księgi wieczystej. W ramach czynności notarialnej (sprzedaży, darowizny, postanowienia sądu itp.) poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, następuje również przeniesieniu udziału do działki dojazdowej, najczęściej proporcjonalnie do wielkości działki. Dopuszcza się też zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Mówimy tu o szerokości minimalnej. Oczywiście, plan miejscowy może narzucać większe szerokości dróg wewnętrznych. W odniesieniu do zbyt małej szerokości drogi opisanej w przykładzie, możemy zadać sobie pytanie: dlaczego istnieje droga, która nie spełnia szerokości określonej przepisami? Musimy pamiętać, że przepisy na przestrzeni lat się zmieniały, a kiedyś dopuszczalne były wydzielenia węższych dróg dojazdowych. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej może być zrealizowane również z wykorzystaniem służebności przejścia i przejazdu. W analizowanym przypadku właściciel nieruchomości sąsiedniej zgodził się właśnie na ten tryb. Rodzi to niestety dla niego pewne konsekwencje. Taka służebność będzie wpisana w księdze wieczystej i pomimo złożonego oświadczenia o braku korzystania z drogi, może w przyszłości stać się inaczej. Minimalna szerokość takiej służebności powinna wynosić 5 m. Innym rozwiązaniem tej sytuacji, które w mojej opinii byłoby korzystniejsze dla wszystkich stron jest „poszerzenie drogi” o stosowne służebności wszędzie tam, gdzie brakuje 5 m. Jest to wykonalne, gdy jeszcze nie ma wszędzie ogrodzeń w drodze. Spotkałem się z sytuacją, w której droga miała dokładnie 3 m szerokości i żeby móc zrealizować inwestycję niezbędne było uzupełnienie szerokości drogi o 2 m służebności. Niestety, na takie działania muszą zgodzić się wszyscy właściciele, których nieruchomości miałyby być obciążone służebnością. W tym przypadku każdemu na tym zależało, więc się to udało, ale nie jest to regułą. Każda z opisanych wyżej możliwości daje nam pełnoprawny dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27.04.2021 r. (II OSK 1918/20) „przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie uznaje za pośredni dostęp do drogi publicznej istnienia dojazdu np. przez zawarcie z właścicielem działki sąsiedniej oddzielającej działkę inwestora od drogi publicznej umowy dzierżawy części tej działki celem urządzenia dojazdu do działki inwestycyjnej. Jedyne prawne skuteczne jest spełnienie jednego z warunków określonego w przepisie, tj. istnienia służebności drogowej lub drogi wewnętrznej.”
W raporcie „Najczęściej zaskarżane wady i błędy projektowe” podział działki jest 3 najczęściej zaskarżanym parametrem! Najstarszy wyrok w tym zakresie wydano w 1919 r. Ilość wyroków sądowych od tamtego czasu do 2022 r. dla frazy „podział działki” to 71 246. Najwięcej wyroków wydano dla Warszawy (28 324). Analizowano również pierwsze półrocze roku 2022 r., najwięcej wyroków było w województwie mazowieckim (778), wielkopolskim (210) i małopolskim (158). Łącznie w tym półroczu wydano 2012 wyroków sądowych dla tego parametru.
