Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert 2023 [7/2023]
Nowa definicja powierzchni biologicznie czynnej, a grunt rodzimy
Czy warto zaskarżyć plan miejscowy?
Inwestorzy doskonale znają problem związany z gruntem rodzimym. Sformułowanie to występuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w całym kraju, ale nie pojawia się już w definicjach ustawowych lub w rozporządzeniach. Taka sytuacja rodzi wiele pytań ze strony inwestorów. Zasadniczym jest to, czy możliwe jest, aby plany miejscowe były sprzeczne z ustawą lub rozporządzeniem w szczególności, gdy sprzeczność ta rodzi dla inwestorów dodatkowe ograniczenia. Pytanie to ma charakter nie tylko teoretyczny, ale także i praktyczny, ponieważ przekłada się bezpośrednio na możliwości bilansowania powierzchni biologicznie czynnej rozwiązaniami technologicznymi niestanowiącymi gruntu rodzimego. Co zrobić z niewygodnym planem miejscowym w przypadku jego sprzeczności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub rozporządzeniem? Jaka jest nowa definicja powierzchni biologicznie czynnej, którą wprowadza wielka reforma planowania przestrzennego? Czy sprzeczne z przepisami prawa definicje PBC w planach miejscowych są wynikiem przekroczenia władztwa planistycznego? Czy może to być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności planu miejscowego? I czy w ogóle opłaca się zaskarżać plany miejscowe?
Definicja powierzchni biologicznie czynnej
Wymiar ekonomiczny ma z perspektywy inwestorskiej przeważające znaczenie. Podstawą do podjęcia decyzji o inwestycji budowlanej jest jej opłacalność, która z kolei zależy od potencjalnego zysku. Ten natomiast, szacowany jest w oparciu o wartość powierzchni użytkowej, jaką można uzyskać w procesie budowlanym. Parametrem, który bezpośrednio wpływa na ilość uzyskiwanej powierzchni użytkowej jest procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej w ramach realizowanej inwestycji. Bowiem od brzmienia definicji powierzchni biologicznie czynnej zależy to, co do PBC będzie można zaliczyć i tym samym, czy możliwe w granicach opłacalności będzie spełnienie wymogów w zakresie procentowego udziału PBC w inwestycji. Dodatkowym problemem praktycznym jest także funkcjonowanie sprzecznych definicji PBC na gruncie ustawy i planów miejscowych, które w planach nie powinny występować. Generuje to pytanie – która definicja powinna być stosowana w procesie budowlanym?
Definicje PBC zawarte w wielu planach miejscowych różnią się często od definicji PBC z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicji terenu biologicznie czynnego z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i to w kierunku bardziej restrykcyjnych wymogów.
Definicja z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicja z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają w swojej treści sformułowania „grunt rodzimy”, podczas gdy liczne definicje PBC w planach miejscowych takie ograniczenie przewidują.
Co to jest grunt rodzimy?
Aby zrozumieć problem, należy zrozumieć pojęcie gruntu rodzimego, przy czym pamiętać należy, że prawo go nie definiuje. W praktyce oznacza to, że każdorazowo organ prowadzący musi ustalać co gruntem rodzimym jest, a co nim nie jest. Sytuacja taka może, więc doprowadzić do rozbieżności w zakresie wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę nawet na obszarze tego samego planu. Niemniej, przez grunt rodzimy należy rozumieć zasadniczo grunt pochodzenia naturalnego, powstały wskutek naturalnych procesów przyrodniczych, co wyklucza jednocześnie inne powierzchnie nawet, jeśli zapewniają one naturalną wegetację roślin. Zawężenie powierzchni biologicznie czynnej tylko do tego rodzajów gruntu uniemożliwia wliczanie do PBC każdego rodzaju powierzchni podlegającej jakiejkolwiek ingerencji technicznej nawet, jeśli umożliwia ona naturalny wzrost i rozwój roślin. Przykładem takiego terenu, który pozwala na wegetację roślin, a który nie będzie uznany za grunt rodzimy jest obszar pokryty kratką eko, panele trawnikowe lub tarasy pokryte nawierzchnią ziemną zapewniające naturalną wegetację roślin. W rezultacie, w związku z nieuwzględnianiem przez organy wielu rozwiązań zaproponowanych w zakresie parametrów PBC w projekcie budowlanym, dochodzi do zmniejszenia możliwości uzyskania powierzchni komercyjnej. Przedstawiony problem wyjątkowo doskwiera inwestorom w dużych miastach, gdzie ceny za metr kwadratowy kształtują się na najwyższym poziomie, a intensywność zabudowy jest największa. Niestety, w dużych miastach takie plany miejscowe funkcjonują i ograniczają zabudowę działek, w rezultacie czego inwestorzy spotykają się z odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nowa definicja powierzchni biologicznie czynnej
O aktualności problemu świadczy także fakt, iż w dniu 24 września 2023 r. do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono nową definicję PBC zgodnie, z którą jest to teren zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych, teren pokryty ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 mkw. W definicji ustawowej nie ma, więc mowy o gruncie rodzimym. Rodzi się pytanie, którą definicję powinny stosować organy? Z prawnego punktu widzenia oczywistym jest, że organy winny taką sprzeczność usuwać poprzez stosowanie aktów wyższej rangi, a więc ustawy (akt: II OSK 531/10). W praktyce bywa jednak różnie, a przeważnie tak, że organy stosują definicję PBC przyjętą w danej gminie w MPZP.
Skąd definicje PBC w planach miejscowych?
Pierwszą z przyczyn wprowadzania do planów miejscowych definicji powierzchni biologicznie czynnej jest fakt, że aktualnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jej poprzedniczka – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do dnia 24 września 2023 roku nie zawierały definicji PBC. Do tej daty obydwie te ustawy przewidywały jedynie możliwość ustalenia minimalnego procentowego udziału PBC w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wobec braku definicji ustawowej, organy uchwałodawcze zaczęły samodzielnie definiować PBC na gruncie planów miejscowych, co doprowadziło do sytuacji, w której plany miały inną definicję PBC. Wprowadzanie tych definicji odbywało się jednak bez ustawowego upoważnienia i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności w odpowiednim postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Drugą przyczyną było sformułowanie definicji PBC w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu na dzień wejścia w życie tego rozporządzenia zawierającej pojęcie „gruntu rodzimego”, a następnie jej kopiowanie do planów miejscowych. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ww. rozporządzenia powierzchnia biologicznie czynna to: grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz woda powierzchniowa na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 mkw. Definicja obowiązywała do 8 lipca 2009 roku. Od tej daty rozporządzenie posługuje się w miejsce PBC definicją terenu biologicznie czynnego, za który uznano: teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 kw., oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Brak było, zatem desygnatu „grunt rodzimy”.
Dalsza część artykułu pod grafiką. Więcej o powierzchni biologicznie czynnej w Vademecum Inwestora.
Definicja PBC w brzmieniu przyjętym w ww. rozporządzeniu w okresie od 2002 do 2009 roku przenikała masowo do planów miejscowych lub była modyfikowana. Zaznaczyć przy tym należy, że odbywało się to wbrew zasadzie hierarchii aktów prawnych i wbrew zasadom legislacji zgodnie, z którymi niedopuszczalne jest zmienianie na potrzeby planów miejscowych czy nawet przepisywanie do planów definicji funkcjonujących już w aktach wyższej rangi (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt: II OSK 2762/18). Konsekwencją takiego działania organów planistycznych jest obecnie sytuacja, w której wiele planów miejscowych posługuje się nieaktualnymi definicjami PBC, w tym odwołującymi się do pojęcia gruntu rodzimego. Takie definicje stoją w sprzeczności z aktualną definicją PBC z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którą PBC to teren zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych, teren pokryty ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 mkw. Definicja ta nie odnosi się to gruntu rodzimego, a ponadto wprost pozwala na zaliczanie do PBC 50% innych niż tarasy i stropodachy powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin.
Co zrobić w przypadku sprzeczności planu z ustawą lub rozporządzeniem?
Opisane wyżej sprzeczności mają swe źródło w przekroczeniu przez organy tzw. władztwa planistycznego, a więc jasno określonych przez ustawę obszarów podlegających uregulowaniu na gruncie planów miejscowych. Ani Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani wcześniejsza Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywały nigdy uprawnienia do definiowania w planach powierzchni biologicznie czynnej. Obie ustawy zakładały jedynie, uprawnienie do określania minimalnego udziału PBC (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II OSK 1849/14).
Każdy przypadek definiowania PBC na gruncie planu miejscowego stanowi przykład przekroczenia władztwa planistycznego i jest traktowany jako naruszenie prawa będące podstawą do unieważnienia MPZP w tym zakresie (NSA II OSK 224/17). Przekroczenie władztwa planistycznego, nie tylko w odniesieniu do PBC, może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w stosownym zakresie, w trybie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Czas trwania postępowania
W tym kontekście częstym pytaniem ze strony inwestorów jest czas trwania postępowania. W normalnym trybie, tj. przy rozpoznaniu na rozprawie termin ten w warunkach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynosi ok. 1-1,5 roku, przy czym moje doświadczenie pokazuje, że w przypadku wyboru trybu uproszczonego, rozpoznanie może nastąpić w terminie do sześciu miesięcy bądź nawet krótszym. Należy przy tym pamiętać, że w przypadku innych sądów – tych poza stolicą – czas oczekiwania na rozpoznanie skargi jest znacznie krótszy. Może, zatem okazać się, że prowadzona sprawa przed sądem nie przekroczy czasu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wystąpienie ze stosowną skargą powinno być jednak poprzedzone szczegółową analizą prawną konkretnego planu miejscowego.
Czy opłaca się zaskarżać plany miejscowe?
Ze strony inwestorów zazwyczaj pojawia się pytanie – czy to się opłaca? Zasadniczo takie rozwiązanie jest rekomendowane, ale oczywiście zależy to od skali i warunków konkretnej inwestycji. Jednak w większości przypadków – przy założeniu, że skarga może zostać uwzględniona – należy odpowiedzieć twierdząco. Uwzględnienie skargi eliminuje, bowiem z obrotu prawnego omawiane ograniczenie i w rezultacie pozwala uzyskać w ramach inwestycji więcej powierzchni użytkowej, co niekiedy przesądza nawet o jej „być albo nie być”. Doświadczenie podpowiada, że w przypadku przekroczenia władztwa planistycznego można co do zasady liczyć na pozytywne rozpatrzenie skargi, zatem uważam, że warto rozważyć ten krok w ramach prowadzonej inwestycji.
