W ostatnich tygodniach pojawiły się informacje, że kilka gmin (Kraków, Katowice) zamierza opodatkować tzw. trwałe pustostany, a inne gminy rozważają taką możliwość. W niniejszym artykule wyjaśnimy czym są tzw. trwałe pustostany i jak ich opodatkowanie może wpłynąć na działalność deweloperów oraz funduszy inwestycyjnych inwestujących w mieszkania na wynajem.
Czym są tzw. trwałe pustostany?
Przede wszystkim są to lokale mieszkalne tj. lokale sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako obiekty mieszkalne. Pustostanami mogą być te lokale mieszkalne, które nie są przeznaczone do sprzedaży, ani nie są wynajmowane na cele zgodne z ich przeznaczeniem tj. zaspokajaniem celów mieszkaniowych. Może to dotyczyć sytuacji, gdy lokale mieszkalne są nabywane lub wybudowane w celach inwestycyjnych jako forma długoterminowej lokaty środków finansowych w oczekiwaniu na wzrost cen. Taką definicję pustostanów przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2024 r. (III FPS 2/24), który to wyrok stanowi punkt wyjścia dla samorządów, które zamierzają opodatkować tzw. trwałe pustostany.
W praktyce za trwały pustostan może zostać uznana inwestycja w której deweloper wybudował lokale mieszkalne, ale nie prowadzi ich aktywnej sprzedaży licząc na wzrost cen w przyszłości i wstrzymuje przez to podaż mieszkań. Analogicznie w przypadku np. funduszy inwestycyjnych które kupiły nieruchomość mieszkalną, ale nie podejmują żadnych czynności w celu jej wynajmu, a brak realizacji funkcji mieszkalnych ma charakter subiektywny, stanowiąc efekt decyzji gospodarczych podatnika, element jego strategii ekonomicznej.
Jako trwałe pustostany nie będą się kwalifikować mieszkania, które po oddaniu do użytkowania (a niekiedy nawet w trakcie ich budowy) są sprzedawane dla celów zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Trwałymi pustostanami nie będą również mieszkania przeznaczone na wynajem długoterminowy.
Trwałym pustostanem będą te mieszkania które celowo i świadomie nie są udostępniane przez deweloperów do sprzedaży lub nie są oferowane do wynajmu przez inwestorów po ich zakupie.
Lokali mieszkalnych które są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej np. jako salony fryzjerskie, gabinety kosmetyczne itp., a także lokali mieszkalnych przeznaczonych na wynajem krótkoterminowy (np. wynajem na doby) nie będzie dotyczyć kwestia tzw. trwałych pustostanów. Ponadto, zagadnienie trwałych pustostanów nie będzie dotyczyć również lokali czasowego zakwaterowania takich jak np. akademiki.
Jaki ma to wpływ na opodatkowanie podatkiem od nieruchomości?
Sposób opodatkowania budynków i lokali mieszkalnych uregulowano w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Lokale mieszkalne mogą być opodatkowane jedną z dwóch stawek podatku od nieruchomości. Podstawowa stawka podatku obowiązująca w 2025 r. wynosi maksymalnie 1,19 zł za m2 powierzchni użytkowej w przypadku lokali służących do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Dla lokali mieszkalnych zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej maksymalna stawka podatku obowiązująca w 2025 r. wynosi 34 zł za m2 powierzchni.
Wysokość stawek podatku na każdy kolejny rok określana jest przez każdą z gmin indywidualnie, przy czym stawka podatku nie może przekroczyć stawki maksymalnej.
Zatem każdy lokal mieszkalny będzie podlegać opodatkowaniu albo według podstawowej stawki 1,19 zł za m2 (maksymalnie) lub stawki 34 zł za m2 (maksymalnie). W zależności od kwalifikacji danego lokalu jako służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych lub jako zajętego na prowadzenie działalności gospodarczej.
Kwalifikacja danego lokalu mieszkalnego jako zajętego na prowadzenie działalności gospodarczej lub służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ma ogromne znaczenie praktyczne. Przykładowo podatek od mieszkania o powierzchni 70 m2 służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wynosi maksymalnie 83,30 zł rocznie, podczas gdy podatek od tego samego mieszkania ale zajętego na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej wyniesie aż 2 380 zł rocznie. Różnica jest zatem ogromna.
Co przesądza o kwalifikacji danego lokalu jako tzw. trwałego pustostanu?
Intencją samorządów, które rozważają wprowadzenie opodatkowania tzw. trwałych pustostanów, jest objęcie wyższą stawką podatku tych mieszkań, które faktycznie nie są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
Wprowadzenie takiej regulacji wynika z rosnącej presji na zwiększenie dostępności mieszkań oraz z debaty publicznej dotyczącej nieużytkowanych lokali w dużych miastach. Samorządy argumentują, że w sytuacji, gdy zasób mieszkaniowy jest ograniczony, a popyt znacząco przewyższa podaż, utrzymywanie pustych lokali w celach czysto spekulacyjnych nie powinno korzystać z preferencji podatkowych przewidzianych dla zwykłych mieszkań.
Jednocześnie kryteria pozwalające stwierdzić, czy dany lokal stanowi tzw. trwały pustostan, są nieprecyzyjne, a ciężar dowodu w praktyce będzie spoczywał na gminie.
Obecne przepisy nie definiują jednoznacznych i w pełni weryfikowalnych przesłanek, które pozwoliłyby uznać lokal za niewykorzystywany do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Brakuje jasnych parametrów dotyczących np. okresu niezamieszkiwania czy standardu wyposażenia. W efekcie każdorazowo to urząd będzie musiał udowodnić, że właściciel nie używa lokalu do celów mieszkaniowych – co może rodzić liczne wątpliwości interpretacyjne oraz spory podatkowe.
Taki stan rzeczy może prowadzić do zwiększonej liczby kontroli podatkowych, jednak nie należy oczekiwać masowego ani drastycznego wzrostu obciążeń fiskalnych.
Wyrok na który powołują się samorządy nie zmienił stanu prawnego, a każda sprawa będzie musiała być rozpatrywana indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych, co w praktyce ograniczy możliwość automatycznego stosowania wyższej stawki.
Zasadą powinno pozostać, że lokale mieszkalne – zgodnie z obecnym stanem prawnym – korzystają z preferencyjnego opodatkowania, a podwyższona stawka ma być wyjątkiem dotyczącym wyłącznie przypadków rażącego i bezspornego niewykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe.
Warto też podkreślić, że przypadki celowego utrzymywania pustych mieszkań przez deweloperów czy inwestorów są zjawiskiem marginalnym. Deweloperzy rzadko decydują się na świadome długotrwałe wstrzymywanie sprzedaży mieszkań w oczekiwaniu na wzrost cen – generuje to koszty finansowe, operacyjne i ryzyko rynkowe, co w praktyce czyni takie działanie nieopłacalnym. Podobnie inwestorzy instytucjonalnie zazwyczaj dążą do wynajęcia posiadanych lokali, ponieważ pustostan oznacza brak przychodów przy stałych kosztach utrzymania. Dlatego wprowadzana regulacja — choć istotna z punktu widzenia polityki mieszkaniowej — prawdopodobnie obejmie niewielki odsetek zasobu mieszkaniowego.
Autor: Paweł Jóźwik, Senior Tax Manager, ASB Group
