Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Czy w całości zastępuje wcześniej uchwalony plan miejscowy?
Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert 2024 [8/2024]
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: „Plan miejscowy”) jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (dalej jako „Studium”). Oparty jest na polityce przestrzennej w gminie wskazanej w wydanym Studium, z którym musi być zgodny. Nadrzędnym celem Planu miejscowego jest określenie przeznaczenia, warunków zagospodarowania i zabudowy terenu oraz rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. W odróżnieniu od Studium, jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i stanowi podstawowy akt rozwoju przestrzennego w gminie. Na jego podstawie podmioty prawa cywilnego mogą wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji, której realizacja musi być zgodna z rozwiązaniami zawartymi w Planie miejscowym.
Procedurę uchwalenia i sporządzenia Planu miejscowego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 poz. 503 ze zm., dalej „UPZP”).W oparciu o zmianę UPZP, która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., Plany miejscowe będą uchwalane w oparciu o plany ogólne, które rady gmin mają obowiązek uchwalić w terminie do końca 2025 r. w miejsce jeszcze obowiązujących Studiów.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku Planu miejscowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny „z art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo budowlane wprost wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu budowlanego przez uprawnionego architekta nie zwalnia organu administracji od wykonania tego obowiązku” (vide. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2023 r.- II OSK 90/21).
Problem dla inwestora może wystąpić w przypadku, gdy rada gminy początkowo uchwaliła Plan miejscowy, który objął swoim zakresem terytorialnym znaczną część gminy, a następnie doszło do wielokrotnej jego zmiany. Możliwość zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z art. 27 UPZP. Czy takie zmiany powodują, że wcześniejsze zmiany Planu miejscowego oraz Planu miejscowego w swoim brzmieniu pierwotnym przestają obowiązywać? Odpowiedź na to pytanie nie jest łatwa, a dla inwestora, który planuje wykonanie inwestycji na konkretnej działce budowlanej, jej uzyskanie może sprawić kłopoty, ponieważ bardzo trudna może się okazać weryfikacja zapisy której uchwały uchwalonej przez radę gminy inwestor musi uwzględnić przy planowaniu inwestycji.
Przykładowo, w sytuacji w której rada gminy uchwaliła 20 lat temu Plan miejscowy, a następnie zostało uchwalonych kilkanaście uchwał zmieniających ten Plan miejscowy, należy zweryfikować wszystkie te uchwały poprzez ustalenie w jakim zakresie one zmieniają pierwotną wersję planu. Może nastąpić sytuacja, w której każda z tych uchwał zmieni plan w całości. W takiej sytuacji Inwestora obowiązywać będzie zmiana planu, która została uchwalona najpóźniej. „Zauważyć w tym miejscu należy, że zmiana planu miejscowego może mieć różny zakres. Jeżeli więc będzie on dotyczyć określonego terenu i w sposób zupełny i samodzielny określać będzie jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania, to taka modyfikacja planu ma derogacyjny charakter. Poprzednie postanowienia planu zastąpione bowiem zostały nowym aktem, uchwalonym w tym samym trybie co poprzedni” (vide. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019 r.- II OSK 900/18).
W przepisach obowiązującego prawa nie zostało unormowane czego może dotyczyć zmiana Planu miejscowego. W sytuacji, w której zmiana Planu miejscowego dotyczy określonego niepełnego terenu objętego pierwotną wersją Planu miejscowego, ale w sposób zupełny i samodzielny określa jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania, to Plan miejscowy obowiązuje nadal w swoim wcześniejszym brzmieniu w części, w której nie został zmieniony przez uchwałę zmieniającą.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, „możliwość dokonywania zmian w obowiązujących planach wynika wprost z przepisu art. 27 ustawy planistycznej. Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w ujęciu przedmiotowym zmiany, a to oznacza, że zmiany dotyczyć mogą zarówno niektórych przyjętych w planie rozwiązań ogólnych, skutkujących zmianą brzmienia zapisów rzutujących na wszystkie tereny objęte planem, ale oznacza to też, że zmiany dotyczyć mogą także określonego, ściśle ograniczonego terenu. W piśmiennictwie podkreśla się, że niejednokrotnie zmiana planu będzie przedmiotowo dotyczyć węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego obowiązującego planu. Zmiana planu nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu, określonych przedmiotowo w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej, a dotyczyć będzie obszaru węższego od granic planu miejscowego poddanego nowelizacji.” (vide. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r.- II OSK 2133/10).
Tym samym w sytuacji, w której rada gminy uchwaliła kilkanaście zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w sposób zupełny i samodzielny określają przeznaczenie i sposób zagospodarowania określonych różnych od siebie części terenu, dla których uchwalona została pierwotna wersja Planu miejscowego, to zarówno nadal będzie obowiązywać Plan miejscowy w pierwotnym kształcie w zakresie terytorialnym, w jakim gmina nie dokonała zmian, oraz osobno zmiany tego Planu miejscowego w zakresie, w jakim terytorialnie zmieniły pierwotny Plan miejscowy.
Skutki pominięcia przez Organ sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z aktualnie obowiązującym planem w ramach postepowania o wydanie pozwolenia na budowę
Jak już wcześniej wskazałem, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku Planu miejscowego. Gmina weryfikując czy aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, musi wziąć pod uwagę wszelkie zmiany jakie zostały uchwalone przez radę gminy, a które dotyczą terenu, na którym ma powstać inwestycja, dla której inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Brak uwzględnienia tych zmian przez gminę może mieć poważne konsekwencje dotyczące istnienia w obrocie prawnym wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Do takiej sytuacji może dojść przykładowo gdy sąsiad będący stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest niezadowolony z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach toczącego się postępowania sąsiad zauważył, że gmina przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie uwzględniła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według której projekt zagospodarowania terenu nie jest z nią zgodny. Sąsiad, któremu zostanie doręczona taka decyzja o pozwoleniu na budowę będzie mógł w terminie czternastu dni od jej doręczenia złożyć odwołanie do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzje, w którym może wnosić o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Należy zwrócić uwagę, że termin czternastu dni jest bardzo krótki, a taka wada w działaniach organu architektoniczno-budowlanego może zostać wykryta w późniejszym czasie. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego „podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący min. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.” (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r.- II OSK 2517/20).
Rażące naruszenie prawa jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym, mimo że stronie postepowania mógłby upłynąć termin czternastu dni na złożenie odwołania, to i tak może w każdym czasie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na wystąpienie rażącego naruszenia prawa. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że taka decyzja jest nieważna od samego początku.
Nie ulega wątpliwości, że do rażącego naruszenia prawa doszłoby również w przypadku, gdy organ architektoniczno-budowlany przy sprawdzaniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie weźmie pod uwagę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do terenu inwestycji w zakresie, w jakim nie zostały zmienione.
